Fabio Erber e a pedagogia a quatro mãos

Fabio Sá Earp, Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber / Organizadores: Dulce Monteiro Filha, Luiz Carlos Delorme Prado, Helena M. M. Lastres. – Rio de Janeiro : BNDES, 2014.

Fabio Erber made significant contributions to the teaching of current Brazilian Economics. Facing the difficulties that are intrinsic to teaching this subject, he was part of an apparently original process that, here, we will call co-pedagogy, which we believe contributes to better performance of the professors that work with such content.

Um intelectual tem uma parte de sua obra escrita, conhecida e valorizada. Mas uma outra parte, por vezes não menos importante, pode não estar registrada em papel, guardada na memória dos que conviveram com o autor. Um exemplo é o dos grandes conferencistas, como Maria da Conceição Tavares, Carlos Lessa e Antonio Barros de Castro, que durante décadas correram o país palestrando sobre os mais diversos assuntos para plateias com graus muito distintos de conhecimento de economia. O autor destas linhas foi um dos que migrou para o estudo da economia depois de influenciado por esses conferencistas. O levantamento dessa obra não escrita é um exercício de memória, que não se deve deixar de lado quando se tenta levantar a contribuição de um autor.

Fabio Erber deu uma contribuição importante e original em um outro campo: sua atuação como professor naquilo que denomino pedagogia a quatro mãos. Trata-se de um experimento praticado desde o início do milênio no ensino de economia brasileira por alguns professores do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).1 Consiste, sinteticamente, em um professor apresentar a matéria de cada aula e o outro fazer logo em seguida uma apreciação crítica, seja complementando, seja discordando do que foi colocado anteriormente.

Ensinar economia brasileira é uma experiência ingrata, na qual alguns professores tiveram um desempenho brilhante – podemos citar Carlos Lessa, Antonio Barros de Castro, Pedro Malan e Edmar Bacha. Mas essa é uma atividade para a qual o professor nunca está suficientemente preparado, em virtude da amplitude de conhecimentos indispensáveis para sua atuação. O único profissional que conheço com esse perfil carente é, no campo da medicina, o clínico geral. Para o bem e para o mal.

Para lecionar economia brasileira é preciso, antes de mais nada, conhecer a história do período coberto pelo curso, visto que é sempre conveniente começar com os cenários político e econômico nacional e internacional. O mais importante, claro, é conhecer a história econômica e, ao contrário do que acontece nos cursos de teoria, a bibliografia é um problema. Existem alguns manuais, suficientes para o que se exige de um aluno de graduação – mas de forma alguma para atender às necessidades de um professor, pois a evolução da disciplina transforma em sucata conhecimentos que considerávamos plenamente assentados um par de décadas antes. O docente será obrigado a mergulhar na literatura especializada, existente em alguns livros marcantes, mas, sobretudo, em meia dúzia de journals e nos papers apresentados nos congressos nacionais e internacionais. É uma grande quantidade de material a ser lido e digerido, mas infelizmente incompleto. A maioria dos trabalhos são monografias que esmiúçam a fundo temas de escopo limitado, cada uma das quais construída a partir de metodologias distintas, cuja síntese e junção estão longe de ser uma tarefa simples, muito menos imediata.

Se isso já oferece problemas suficientes para o estudioso, a situação piora quando nos referimos a períodos mais recentes – os últimos trinta anos. Pois, nesse período, os historiadores estão praticamente ausentes, sendo necessário recorrer a relatórios de governo e a obras de cunho memorialístico e jornalístico – todas desprovidas do necessário rigor da disciplina científica, portanto, exigindo um rigoroso filtro crítico. Tal filtro tem que ser construído por cada estudioso a partir de sua formação teórica. E essa – tragédia maior – é sempre insuficiente.

Isso acontece porque, para entender o processo de mudança estrutural, é preciso conhecer as teorias do desenvolvimento econômico. No caso da economia brasileira, é necessário começar com as teorias em voga no fim dos anos 1940, que influenciaram fortemente as políticas de substituição de importações aqui implantadas até o fim da década de 1970. E continuar conhecendo as novas teorias do desenvolvimento que surgiram desde aquela época até nossos dias.

As políticas desenvolvimentistas acarretaram desequilíbrios importantes, expressos em processos inflacionários e crises de balanço de pagamentos. Para decifrar esses processos, é preciso conhecer teoria macroeconômica. A macro exige alguns três anos para ser estudada e, para o bem ou para o mal, muda a cada poucos anos. Assim, conhecer macro implica embarcar em um processo de reciclagem permanente, sob pena de não conseguirmos entender o debate em voga. Em seguida, aparece a necessidade de estudar economia internacional, tanto a teoria como a aplicação dela a distintas realidades históricas – lá se vão mais alguns anos de estudo e a mesma reciclagem periódica, obrigação que nos acompanha por toda a vida, em todos os campos da teoria.

Existem pelo menos mais dois campos cujo estudo é indispensável. O primeiro é a economia do setor público, o segundo é o da economia monetária e financeira, pois ambas dão suporte à macroeconomia. Como entender políticas monetária e fiscal sem essa base de conhecimentos?

Finalmente, é preciso conhecer economia industrial, para estudar alguns segmentos-chave da economia. Fabio Erber, por exemplo, era um profundo conhecedor de petroquímica. Mas uma vida inteira dedicada ao estudo é insuficiente para conhecer todos os ramos industriais. É preciso ter humildade para lidar com essa deficiência – como com todas as outras falhas de formação.

A conclusão lógica é que um professor jamais está suficientemente preparado para lecionar economia brasileira. Seja pelo aspecto histórico, seja pelo teórico, sempre existirão abundantes falhas em sua formação – e que ele mesmo conhece melhor do que ninguém. É preciso ter estômago forte para conviver com a tensão daí decorrente. Quem quiser livrar-se dela deve escolher lecionar cálculo.

Em seguida, há a questão do foco do curso. Grosso modo, existe a possibilidade de centrar o estudo no eixo sincrônico (privilegiando a mudança no longo prazo) ou no diacrônico (privilegiando um dado momento histórico). Cada curso é o resultado de uma mediação entre essas possibilidades polares. Assim, um curso de economia brasileira, em tese, pode ser igual mente bem dado tratando apenas do governo Dilma ou retratando a experiência de mudança da economia brasileira desde o início do século XX.  No entanto, no primeiro caso, devem-se levar em conta elementos do desenvolvimento histórico que conduziram ao cenário atual e, no segundo caso, privilegiar algumas conjunturas especialmente importantes – como as reformas institucionais de Campos e Bulhões, o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), os planos de estabilização.

Uma peculiaridade da UFRJ é que, em lugar de dois cursos obrigatórios de história econômica do Brasil (Formação Econômica do Brasil e Economia Brasileira), temos três – dividindo a economia brasileira em duas, uma cobrindo o período 1889-1964 e outra de 1964 aos dias atuais. Além disso, oferecemos mais uma disciplina optativa, aprofundando a análise do período posterior ao Plano Real.

No nosso caso, o curso versava sobre o período posterior a 1964. A questão do eixo estava resolvida. Mas restava o problema do foco. Decidimos privilegiar a política econômica de cada governo, suas propostas, sua base teórica, seus sucessos e igualmente seus fracassos. Enfatizávamos sempre a limitação dos conhecimentos que os policy makers tinham acerca da realidade que tentavam administrar, daí resultando algumas das falhas de percurso – sendo as demais obras do acaso, sempre presente na história. Como testemunhas oculares da maior parte dos eventos, comentávamos igualmente nossas próprias interpretações na época do ocorrido, comparando com nossa visão atual. Procurávamos mostrar que a análise econômica é um processo dinâmico, que muda ao longo da vida do analista, à medida que este incorpora novas informações e novos instrumentos de análise.

Definido o foco, é preciso escolher a escola de pensamento a adotar. Existe uma tradição no Instituto de Economia da UFRJ que diferencia essa instituição de outros centros de ensino no Brasil: ainda que a maior parte dos cursos siga a tradição estruturalista latino-americana, disseminada por Conceição, Castro e Lessa, lá não existe um “pensamento da casa”. O pluralismo vigente2 confere a cada professor completa liberdade para apresentação de seu ponto de vista, desde que respeitando os tópicos mais gerais da ementa.

A questão seguinte a ser tratada era a da profundidade da matéria lecionada. Como explorei em trabalhos anteriores, qualquer análise econômica pode ser apresentada em quatro versões, segundo a capacidade do analista e o público a quem se dirige.3 A primeira, V1, dirige-se ao público altamente especializado, necessariamente um grupo reduzido de estudiosos.  A segunda, V2, consiste no conhecimento comum aos economistas de boa formação. A terceira, V3, é voltada para estudantes. A quarta, V4, dirige-se ao público em geral. Em um curso de graduação, é preciso ter sensibilidade para começar com a V3 e fornecer os elementos para que o aluno possa compreender a V2 – em um processo que os anos de experiência acabam ensinando ao professor e que a crítica de um colega acelera e aprofunda.
Quando assumimos a disciplina, Erber e eu, no início do presente século, não éramos exatamente calouros no ensino de economia brasileira – ambos a lecionávamos havia mais de três décadas. Talvez exatamente por essa senioridade, conseguimos enxergar nossas limitações e desenvolver um diálogo permanente, procurando complementar as interpretações de cada um.

Tínhamos facilidade para trabalhar juntos porque compartilhávamos algumas crenças (seria exagerado dizer certezas). Antes de mais nada, a de que sempre podemos aprender algo ouvindo o colega. Um professor de economia brasileira bem-preparado navega por um mar de conhecimento coalhado por ilhas de ignorância (se for malpreparado, é o contrário). Por isso, as parcerias são tanto mais frutíferas quanto mais distintas as formações dos dois professores. Na verdade, cada um de nós começou a lecionar a disciplina repetindo um curso de que tinha gostado e aos poucos foi introduzindo nele modificações – um processo de copiar/aperfeiçoar/ recriar que podemos chamar de mimese antropofágica. A pedagogia a quatro mãos amplifica esse processo ao máximo.

Uma segunda crença é de que uma aula nunca está pronta, sempre pode ser aperfeiçoada. Mesmo uma aula “redonda” sempre merece reparos e poderia ser apresentada de forma completamente diferente. Por isso, tínhamos longas conversas, pessoalmente ou por telefone, antes de cada aula, explicitando a estratégia pedagógica a adotar no dia seguinte. E nada garantia que chegássemos a um consenso; nesse caso, apresentávamos o mesmo tema de duas maneiras, um criticando o ponto de vista do outro.

Uma terceira crença é que, ao analisarmos a contribuição de um estudioso, algumas vezes devemos deixar de lado o todo e nos ater aos detalhes. Em que aquele argumento, aquela frase, aquele dado contribui para nossa compreensão do problema? Isso ajuda a limpar o terreno das inevitáveis controvérsias teóricas e ideológicas que permeiam nossa profissão. Temos muito a aprender com aqueles de quem discordamos.

Existe sempre um exercício de escolha – o que ler, o que privilegiar. Normalmente, o analista escolhe aqueles que lhe são próximos, sua turma, aquilo que outrora se denominou sua “igrejinha”. A comunidade acadêmica se divide em muitas tribos, que, por vezes, travam combates quase mortais. Nós compartilhávamos a crença de que os membros de nossa tribo não são necessariamente melhores do que os membros das demais. Nem em qualidade de trabalho, nem em caráter, nem em competência de gestão, nem mesmo em conduta. Por isso, vale a pena ler com respeito as obras dos conservadores de quem não gostamos e, com senso crítico igualmente aguçado, os trabalhos dos amigos.

Finalmente, a vaidade é o maior inimigo do intelectual. Sobretudo por estar frequentemente oculta. Ao mesmo tempo, ela é seu maior amigo, incentivando-o a esforçar-se para resolver seus puzzles. Como administrá-la com sabedoria? Talvez o melhor seja não ter medo de errar e admitir que todo intelectual diz bobagens, via de regra, sem se dar conta. O filósofo Ivan Illich, nos anos 1970, dizia que o melhor ambiente para a produção de ideias se resume em contar com dois ou três amigos a quem não nos envergonhamos de confessar nossa ignorância – e que, eventualmente, podem nos esclarecer algum ponto. Jean Piaget recomendava que privilegiássemos o erro, pois, no momento de sua descoberta, simultaneamente aprendemos algo e podemos aprender a errar menos. O erro nos expõe ao ridículo. É prudente cultivar a arte de rir de si mesmo, pois de qualquer maneira os outros rirão de nós.

Não se perde um amigo impunemente, não temos tantos assim para desperdiçá-los. Gostaria que Fabio Stefano Erber, onde quer que esteja agora,4 entre baforadas de seu cachimbo, soubesse que esse aspecto pedagógico da sua vida não foi esquecido. E que continuo me lembrando das risadas que demos das bobagens ditas por cada um de nós.

Referências Bibliográficas

LESSA, C.; SÁ EARP, F (2007) Mais além do II PND: o Instituto de Economia da UFRJ., In: SZMRECSÁNYI, T.; COELHO F. S. (Orgs.). Ensaios de história do pensamento econômico no Brasil contemporâneo. São Paulo: Atlas/Ordem dos Economistas do Brasil,

SÁ EARP, F. (1996) Um pouco além de Thomas Kuhn: da história do pensamento econômico à história da ciência econômica., Revista de Economia Política, vol. 16, no 1, jan.-mar.,

SÁ EARP, F. (2000) A tríplice revolução da geração keynesiana: notas sobre a dinâmica da difusão das idéias econômicas., Ensaios FEE, ano 21, no 2,

SÁ EARP, F. (2009) A grande provocação. Notas sobre o impacto de formação econômica do Brasil. , In: ARAÚJO, T. P.; VIANNA, S. T. W.; MACAMBIRA, J. (Orgs.). 50 anos de formação econômica do Brasil. Rio de Janeiro: Ipea,

Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias

1. Introdução

A vida profissional de Erber deu-se nos quarenta anos compreendidos entre o período conhecido como "milagre econômico" e o fim do segundo governo Lula. Como economista do desenvolvimento,...

ver também Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias

Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias

Luiz Carlos Delorme Prado, Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber / Organizadores: Dulce Monteiro Filha, Luiz Carlos Delorme Prado, Helena M. M. Lastres. – Rio de Janeiro : BNDES, 2014.

Fabio Erber was a representative of the first generation of scholars trained abroad with the support of the Brazilian government. His academic research has been reviewed in this essay, that showed how his work influenced and reflected the key issues of industrial and technological policy of the country, along the four decades in which it was written. Erber was a development economist who influenced Brazilian life through its academic production of his public functions and his activity as a professor. This article presents an intellectual biography of Fabio Erber and an interpretation of his theoretical contribution and his intellectual insertion in economic and political events of his time.

1. Introdução

A vida profissional de Erber deu-se nos quarenta anos compreendidos entre o período conhecido como “milagre econômico” e o fim do segundo governo Lula. Como economista do desenvolvimento, presenciou a euforia do crescimento acelerado e o fracasso do projeto desenvolvimentista. Foi observador, analista e crítico das reformas econômicas conservadoras que foram capazes de encerrar um longo ciclo de alta inflação, mas criaram as bases de uma nova convenção que, na visão de Erber, era pouco funcional à retomada de um projeto de desenvolvimento de longo prazo. Atuou como pesquisador, professor e policy maker em Política Científica e Tecnológica e em Política Industrial. Participou de governos, como secretário executivo adjunto do Ministério da Ciência e Tecnologia e (duas vezes) como diretor do BNDES.
Não é possível resenhar a contribuição teórica de um economista sem analisar seu tempo. Eric Hobsbawm, com seu refinado olhar de historiador, lembrou aos economistas, quando proferiu, em 1980, as Marshall Lectures, na Universidade de Cambridge, que:

economia é uma ciência aplicada, assim como medicina é uma ciência natural aplicada. Biólogos que não têm por objetivo curar doenças, como sua tarefa principal, não são médicos, mesmo que estejam associados à escola de medicina.

Economistas que não estão primeiramente preocupados, direta ou indiretamente, com a operação de economias reais, que querem transformar, melhorar ou proteger contra deterioração, podem ser melhor classificados como uma subespécie de filósofos ou matemáticos, a menos que desejem ocupar o espaço vago pela teologia em nossas sociedades seculares [Hobsbawm (1997, p. 96-97)].

Erber era um economista, no sentido indicado por Hobsbawm. Entendia essa disciplina como uma ciência social aplicada, que deveria não apenas discutir o mundo real, mas também transformá-lo. Ao longo de sua vida profissional, Erber exerceu muitas funções e produziu um grande número de artigos e capítulos de livro. Recebeu muitas influências, de autores de tradição cepalina, como Celso Furtado e Fajnzylber,1 da literatura de economia do desenvolvimento, como Hirschman, a quem muito apreciava, de autores vinculados a discussões de história e desenvolvimento, como Gerschenkron, de autores da literatura de comércio internacional e crescimento, como Posner, Linder e Johnson,2 dos neoschumpeterianos, como Freeman, e de seus muitos amigos, com quem mantinha constantes conversas sobre questões de economia do desenvolvimento, no Brasil, na Argentina, na França e em outros lugares do mundo.

No entanto, identifica-se um elemento unificador em sua obra: uma concepção de desenvolvimento que se manteve constante durante quase toda sua vida. Para Erber, desenvolvimento era uma política, um processo, e economista do desenvolvimento era um profissional que estuda, teoriza e implementa políticas de desenvolvimento. Por sua vez, o conceito de desenvolvimento do autor tem duas fontes sob muitos aspectos convergentes: as definições de Kuznetz e Schumpeter.3

Para Kuznetz, o crescimento moderno tinha características quantitativas, associadas à taxa de crescimento agregado, características relacionadas à transformação estrutural e relacionadas à difusão de seus efeitos pela economia mundial. No entanto, para ele, essas mudanças tinham uma fonte primordial do crescimento, que era a onda de inovações que geravam as transformações da economia. Mas a fonte dessas transformações era “a ascensão da ciência moderna como a base do avanço da tecnologia” [Kuznetz (1973, p. 249)].4

Erber tratou, em toda sua obra, de desenvolvimento econômico como um processo que envolvia taxas de crescimento per capita elevadas, aumento de produtividade, mas, sobretudo, mudanças estruturais na economia e na sociedade, que implicavam alterações no comportamento dos agentes econômicos. A ideia de que o processo de desenvolvimento tinha como condição necessária mudanças nas instituições e na cultura esteve sempre presente na obra desse autor. Em seus trabalhos finais, chamou de convenção de desenvolvimento esse comportamento coletivo que produzia (ou que era compatível com) a mobilização da sociedade voltada para o desenvolvimento. Erber, como muitos de sua geração, priorizava uma estratégia de desenvolvimento baseada no crescimento industrial, que, combinado com incorporação de ciência e tecnologia, seria a matriz da mudança estrutural. Sua agenda era a moderna – via o mundo por um olhar social-democrata, de forma compatível com as famosas Conferências de Cambridge de T. H. Marshall.5

Nunca foi entusiasta de uma agenda pós-moderna: questões como o meio ambiente e outros temas relacionados com a agenda pós-moderna no debate sobre desenvolvimento não lhe interessavam.

Em Schumpeter, Erber buscou três elementos que também se mantiveram em toda sua obra. Em primeiro lugar, a ideia de que desenvolvimento era um processo endógeno à vida social e exógeno a variáveis exclusivamente econômicas – ou seja, desenvolvimento não é obtido ou explicado por variáveis apenas econômicas.

Desenvolvimento não pode ser alcançado por meio de alterações exógenas simples, como alterações de políticas macroeconômicas [Schumpeter (1988)]. Embora, sensível à necessidade de políticas macroeconômicas consistentes e, nesse aspecto simpático à abordagem pós-keynesiana, para Erber, a essência da política de desenvolvimento era a capacidade de alterar o comportamento dos agentes econômicos, mediante mecanismos que passavam por alteração de mentalidades, políticas deinovação, políticas industriais, políticas de promoção de concorrência etc.

A segunda ideia schumpeteriana é a distinção entre crescimento, visto como mudança incremental, e desenvolvimento, visto como uma descontinuidade no estado estacionário, ou seja, uma quebra na regularidade contemporânea levando a um novo futuro indeterminado. Essa descontinuidade foi definida por Schumpeter da seguinte forma: “Transição de uma norma do sistema econômico em outra norma de tal forma que essa transição não pode ser decomposta em passos infinitesimais” [Schumpeter (2005, p. 115)].6

A terceira ideia schumpeteriana é a dinâmica da introdução do progresso técnico, como promovendo um ganho de monopólio, que será desafiado pela resposta de seus concorrentes, forçados, também, a responder por meio da inovação. Essa terceira ideia, no entanto, ficará mais presente na obra de Fabio ao fim de sua vida, quando chegou até mesmo a fazer vários pareceres em questões de direito da concorrência, enfatizando aspectos dinâmicos da relação entre antitruste e inovação no processo produtivo.7

Este ensaio discutirá a obra de Fabio Erber, cronologicamente, escolhendo artigos e temas que marcaram sua trajetória. Qualquer leitura de uma longa obra é influenciada pelo momento em que é feita. Não há, na escolha dos artigos, uma preocupação de selecionar os mais importantes. Essa escolha foi feita em função das preocupações que, a meu juízo, foram relevantes em cada época. Trata-se de estudar o intelectual e suas circunstâncias. O olhar é de um historiador econômico e não de um historiador das ideias econômicas.

2. Origens do debate sobre Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento

Erber fez parte da primeira geração de intelectuais brasileiros que estudaram no exterior com apoio público. Até a década de 1960, os graus de mestrado e doutorado não eram dados com regularidade pelas universidades brasileiras, mas, na década de 1970, os cursos de pós-graduação no Brasil começaram a difundir-se.8 Além disso, nessa década, começaram aaparecer os primeiros resultados do crescente apoio a atividades de pesquisa no Brasil. A origem dessa política foi a criação do Fundo de Desenvolvimento Técnico-Científico (Funtec, atual BNDES Fundo Tecnológico), pelo BNDE, ainda na década de 1960. Mas esse tomou corpo e mostrou resultados com a atuação da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep,atualmente Agência Brasileira de Inovação), que, a partir de 1971, assumiu a responsabilidade de administrar o Funtec.9

Fabio Erber recebeu, em 1970, uma bolsa do British Council, que permitiu que ele obtivesse um mestrado em Economia do Desenvolvimento Econômico, na Universidade de East Anglia, na Grã-Bretanha, em 1971. De volta ao Brasil, participou da criação de um Grupo de Pesquisa na Finep, no qual realizou estudos sobre as relações de desenvolvimento econômico e ciência e tecnologia, sobre a indústria de bens de capital e temas correlatos. Essa experiência levou-o a publicar dois artigos, ainda na primeira metade da década. São artigos que expressavam as preocupações do debate brasileiro na tradição desenvolvimentista, mas que continham novidades que não estavam presentes no debate nacional, refletindo a experiência e os conhecimentos obtidos por ele em sua formação no exterior.

Em artigo publicado na revista Pesquisa e Planejamento Econômico,em 1972, Fabio apresentou uma interessante contribuição à discussão sobre escolha de tecnologias e os problemas de oferta de trabalho e desenvolvimento regional [Erber (1972)]. O artigo levantava questões relevantes para os principais debates desse momento histórico. Os primeiros anos da década foram marcados por dois debates sobre o desenvolvimento brasileiro:

(i) a controvérsia sobre distribuição de renda; e

(ii) o debate sobre o modelo brasileiro.

O primeiro surgiu como resultado da análise dos dados do Censo de 1970. Com a publicação pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) dos dados dessa pesquisa decenal, verificou-se que, se a economia brasileira cresceu aceleradamente depois de 1967, a década de 1960 marcou, também, um aumento significativo da desigualdade no país. Esse resultado era um ponto fraco no argumento do governo militar de que a eficiência era o fundamento de sua legitimidade.10 Esse debate tinha duas correntes antagônicas que sustentavam que a causa da deterioração da distribuição de renda no país era resultado:

(i) das políticas públicas do governo militar; e

(ii) do aumento mais acelerado da demanda de mão de obra qualificada em relação à não qualificada [Wells (1978)].

O segundo debate tem sua contribuição seminal com a publicação, em 1972, do livro de Celso Furtado, Análise do “modelo brasileiro”. Esse economista argumentou que o Brasil era um caso paradigmático para a discussão da industrialização em condições de subdesenvolvimento. Furtado refutou a tese, generalizada no pós-guerra, de que a industrialização seria condição suficiente para a absorção do subdesenvolvimento. Segundo sua interpretação, o principal problema com que se defrontava o país era gerar fontes de emprego para sua numerosa e crescente população, grande parte da qual vivia em condições precárias, em setores urbanos marginalizados ou na agricultura de subsistência. Furtado via na importação de tecnologia um dos fatores que contribuíam para a não geração de empregos em número e qualidade suficientes para absorver a oferta de trabalho pela população brasileira de baixa renda.

Erber (1972, p. 105) partiu da constatação de que “a industrialização tal como vem sendo feita tem, sem dúvida, aumentado o produto, mas não produziu os efeitos que alguns esperavam na absorção de mão de obra”. Mas, ainda, essa insuficiência era mais grave no Nordeste, onde, depois de mais de uma década de investimentos maciços na indústria, permanece o problema de subutilização de mão de obra. O artigo contesta a tese de que a simples redução do custo da mão de obra, com referência ao custo do capital, levaria os empresários necessariamente a aumentar a utilização do fator trabalho. Nesse caso, a pergunta seria por que não foram escolhidas no Brasil tecnologias intensivas em mão de obra, o que seria razoável dada a oferta abundante de trabalho barato no Brasil. Mas, ao contrário, a industrialização brasileira caracterizava-se por investimentos intensivos em capital.

Erber levantou várias hipóteses para explicar essa aparente contradição. Em primeiro lugar, chamou a atenção para o fato de que o investimento de longo prazo (no qual as escolhas tecnológicas estão embutidas) era financiado no Brasil com capital próprio, ou seja, com reinvestimento dos lucros, enquanto o capital de giro era financiado com crédito bancário. No caso, como o custo de oportunidade do capital próprio era baixo, os empresários preferiam aplicações poupadoras de mão de obra que levariam a economizar capital de giro, que era relativamente escasso e caro. Erber recorreu a artigos de Giovanni Arrighi e de Michael Todaro para mostrar que investimento intensivo em capital economizava a necessidade de empregados qualificados, que eram caros e escassos no Brasil.11 Erber também acompanhou a interpretação de Furtado, de que os padrões de consumo no Brasil, que emulam os dos países mais desenvolvidos, implicam a importação de tecnologia estrangeira, que é desenhada para países onde o custo relativo da mão de obra é mais elevado. O artigo elabora, nesse contexto, a seguinte tese: a combinação de fatores de mercado e de distribuição de renda com a dependência de padrões de consumo elimina a possibilidade de escolhas de tecnologia para os bens de consumo no Brasil, em especial dos setores mais dinâmicos. Portanto, a dependência dos padrões de consumo se consolida pela dependência da tecnologia de produção. As empresas estrangeiras operam com tecnologia trazida de suas matrizes, as brasileiras com tecnologia licenciada do exterior. Portanto, não há escolha de tecnologia possível em bens de consumo. Como em bens intermediários, também são reduzidas as alternativas tecnológicas, e todas essas alternativas são intensivas em capital – a industrialização no Brasil não poderia ser intensiva em mão de obra.

Erber (1972) contribuiu, portanto, para o debate sobre distribuição de renda, já que mostrou que a industrialização brasileira era poupadora de mão de obra em decorrência da natureza de seu modelo, como afirmava Celso Furtado, mas também em função da dinâmica da transferência de tecnologia, questão que ainda não era tratada em profundidade no Brasil.

O segundo artigo publicado na década de 1970, escrito em coautoria com José Tavares de Araujo Jr., apresentava resultado da investigação que ambos realizavam no Grupo de Pesquisa da Finep. [Erber e Araujo Jr. (1973)]. Esse era um tema pioneiro, para o qual tanto Erber como Araujo Jr. viriam a fazer importantes contribuições ao longo de suas carreiras acadêmicas e profissionais. O artigo discutia as dimensões do setor de bens de capital:

(i) a de criação de excedentes que são apropriados pelo resto do sistema econômico;

(ii) a de ser veículo de incorporação e difusão do progresso tecnológico;

(iii) a de evitar a limitação da taxa de crescimento da economia; e

(iv) a de permitir a autonomia política.

Erber e Araujo Jr. (1973) trazem pela primeira vez à literatura econômica brasileira uma discussão sobre o progresso tecnológico por meio da análise das etapas de criação, incorporação e difusão, realizada com auxílio de atividades de pesquisas, desenvolvimento, engineering e administração, traduzindo-se economicamente na introdução de produtos ou na modificação dos já existentes. Esse artigo defendeu a tese de que o setor de bens de capital tem papel estratégico para sustentar o dinamismo do sistema industrial. Nesse contexto, levanta algumas características desse setor, como:

(i) a de instabilidade, ou seja, ser um barômetro das oscilações cíclicas da economia, principalmente em decorrência das oscilações nas demandas por expansão dos investimentos;

(ii) a de heterogeneidade, ou seja, a de envolver desde caldeirarias de fundo de quintal até os sofisticados complexos industriais; e finalmente

(iii) a de autonomia relativa em relação ao setor de bens de consumo.

Ou seja, os setores de bens de capital e de bens intermediários combinados podem crescer com relativa independência do crescimento do setor de bens de consumo. Todas essas questões seriam posteriormente debatidas por extensa literatura sobre progresso técnico e desenvolvimento econômico, na qual as contribuições do grupo de pesquisa da Finep foram pioneiras. Além disso, esse debate veio a ser o tema da tese de doutorado de Fabio Erber, no Institute of Developing Studies (IDS), Universidade de Sussex, defendida em 1978.

Erber chega a Brighton no momento em que os estudos e ações do IDS e do Science and Technology Policy Research Unit (SPRU), instituições que tinham sido criadas em 1969, abriam novos debates e promoviam grande impacto nas discussões sobre política do desenvolvimento. Alguns anos antes, em 1970, tinha sido publicado o “Manifesto do Grupo de Sussex”, que era produto de uma encomenda das Nações Unidas a uma comissão de acadêmicos do IDS e do SPRU sobre o tema de ciência e tecnologia para o desenvolvimento. Esse grupo reunia um dos mais importantes teóricos da teoria de desenvolvimento no pós-guerra, Hans Singer; o economista Christopher Freeman, que foi um dos fundadores e diretor do SPRU; Charles Cooper, economista britânico, que foi por vários anos joint-fellow do IDS e do SPRU e foi, posteriormente, um dos fundadores do centro do Instituto de Novas Tecnologias da Universidade das Nações Unidas (UNU-INTEC) em Maastrich, Holanda; o geofísico Geoffrey Oldham; e, ainda, R. C. Desai, Oscar Gish e Stephen Hill. Até o início da década de 1970, não havia uma preocupação com o desenvolvimento tecnológico dos países em desenvolvimento. Ao contrário, a visão generalizada era de que qualquer necessidade de tecnologia podia ser adquirida dos países industriais avançados e, portanto, investir em produção de Pesquisa & Desenvolvimento na periferia não era prioritário, podendo, até, ser considerado um desperdício de recursos.12 O Manifesto põe na agenda, pela primeira vez, a necessidade de promover desenvolvimento tecnológico e pesquisa nos países em desenvolvimento. O texto afirma que:

Há uma grande defasagem nos países em desenvolvimento entre a produção atual e a produção potencial através da aplicação da ciência e tecnologia. A análise desta situação é essencial para a proposta de uma política. […] O problema surge da divisão internacional do trabalho em ciência e tecnologia e que dirige os esforços científicos para os problemas e objetivos que interessam os países mais avançados [Singer et al. (1970)].

Esse foi um momento singular para a produção acadêmica da literatura do desenvolvimento. Nesse período, o debate tradicional da chamada High Theory of Development entrava em decadência, o que foi observado com perspicácia por Hirschman.13 Alguns dos grandes  teóricos dessa literatura continuaram suas atividades acadêmicas e sua militância pela promoção de políticas desenvolvimentistas em outras esferas: Prebisch desde 1963 tinha ocupado uma posição de liderança na criação da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), e Hans Singer aceitou ocupar uma cátedra no recém-criado Institute of Developing Studies (IDS). Singer teve uma formação acadêmica singular: estudou com Schumpeter em Bonn e, como judeu alemão, viu-se na contingência de sair do país com a ascensão de Hitler em 1933. Schumpeter convenceu Keynes a recebê-lo em Cambridge como um dos seus primeiros estudantes de doutorado. A reunião de Singer e Freeman, assim como as de vários outros intelectuais, fez de Sussex um ambiente instigante e singular naquele momento. A introdução do tema de pesquisa e tecnologia no debate sobre desenvolvimento abriria toda uma nova agenda de pesquisa. O debate sobre tecnologia e crescimento passou a ser importante não apenas para os chamados economistas neoschumpeterianos, mas também para autores como Romer e outros economistas de crescimento endógeno.14

Erber, que conviveu com esse debate em Sussex, trouxe para o Brasil sua formação e experiência desse momento histórico e, nas décadas seguintes, tornou-se um dos mais importantes autores do tema de política tecnológica e desenvolvimento no Brasil.

3. Crise do Desenvolvimentismo e o Fracasso da Política Tecnológica

A década de 1980 foi marcada pelo fim do governo militar e pela crise do que, posteriormente, seria chamado por Erber de convenção do desenvolvimento [Erber (2010a; 2011)]. Foi um período de intensa produção intelectual e, na Nova República, Erber ocupou, pela primeira vez, uma posição política na estrutura governamental: foi secretário executivo adjunto, no Ministério da Ciência e Tecnologia, quando o secretário executivo era Luciano Coutinho, e o ministro era Renato Archer. Nessa década, foi extinto o Grupo de Pesquisa da Finep, e Erber assumiu a posição de professor titular de História e Desenvolvimento do Instituto de Economia Industrial (IEI) da UFRJ.

Desde o retorno do doutorado, Erber publicou vários artigos e capítulos de livros, resenhando e discutindo a literatura de Política Científica e Tecnológica.15 Esse tema tinha à época várias leituras, mas, no campo da política tecnológica, o tema mais candente era a política brasileira de informática e do desenvolvimento da indústria de computadores. A constatação de Erber era de que, embora durante o regime militar houvesse uma política de engajamento de instituições federais em atividades de pesquisa sobre o desenvolvimento científico e tecnológico, a capacidade tecnológica do parque industrial brasileiro concentrava-se na fabricação e na engenharia de detalhe.16

Para ele, novos produtos e processos tendiam a apoiar-se na importação de tecnologia. Essa importação levava a um aprendizado, mas não alcançava atividades tecnológicas mais complexas, necessárias para que as inovações não fossem incrementais. Para ele, a exceção eram algumas empresas estatais à “mercê de sua ambiguidade estrutural, ao serem, ao mesmo tempo, empresas e Estado” [Erber (2010b, p. 17)].

Erber participou, também, na década de 1980, dos debates sobre política de informática no Brasil e sobre propriedade intelectual e competição entre empresas. O tema de política de informática e indústria de computadores foi um dos assuntos mais candentes na área de ciência e tecnologia, na primeira metade da década de 1980. A disputa em torno da criação da indústria de informática no Brasil, que deveria incluir a produção de computadores, equipamentos de telecomunicação, componentes e software, envolveu acadêmicos na área tecnológica, tecnocratas, economistas, burocratas, setores das Forças Armadas, setores do aparato de segurança do governo militar e, ainda, industriais e executivos brasileiros e estrangeiros.

A tentativa de implementar esse projeto, que perdurou desde os governos militares até a Nova República, foi uma experiência ousada, que foi chamada por Emanuel Adler de Ideological guerrillas for technological autonomy [Adler (1986)]. Erber não foi um dos protagonistas dessa militância. Esse papel deve ser atribuído a engenheiros como Ivan da Costa Marques, ao comandante José Guaranys, mas também a economistas, como Paulo Bastos Tigres, que, tal como Erber, era professor do IEI-UFRJ e doutor por Sussex. Erber foi, no entanto, um analista cuidadoso dessa disputa, e um artigo, publicado em livro de Bastos e Cooper, em 1995, é uma das mais interessantes avaliações realizadas dessa experiência.17

Um trabalho importante de Erber versa sobre propriedade industrial e competição entre empresas [Erber (1982)]. A visão dos países industriais avançados para propriedade intelectual é de que elas são iguais a qualquer outra forma de propriedade, portanto, não são, isoladamente, fonte de poder de mercado, sob o ponto de vista da legislação antitruste [Buccirossi (2008)]. As autoridades antitruste norte-americanas chegam até a deixar claro nos Guidelines de Propriedade Intelectual que “the Agencies will not require the owner of intellectual property to create competition in its own technology”(IP Guidelines §3). Erber discute as questões que envolvem a propriedade industrial como instrumento de competição entre empresas e como objeto de política pública. Esse é um artigo que trata dessa questão polêmica, sob a perspectiva de um país em desenvolvimento, mas de uma maneira objetiva, avaliando os ganhos e as cautelas necessárias para uma política nacional de patentes.18

Erber não era um macroeconomista, mas, como um economista do desenvolvimento, acompanhava as políticas públicas, discutindo, como professor de economia brasileira, as políticas de combate à inflação que dominaram a imprensa no Brasil ao fim da década de 1980. Em sua interpretação, o fracasso do cruzado foi o começo do fim do consenso em torno de uma política desenvolvimentista no Brasil. Essa ideia, que começou a se formar ao fim da década de 1980, seria elaborada durante a década de 1990, resultando nos seus trabalhos sobre convenção de desenvolvimento.19

Ao fim da década de 1980, a frustração da população brasileira com a incapacidade de o primeiro governo civil, depois do regime autoritário, garantir condições econômicas minimamente estáveis e previsíveis, criou condições para mudanças profundas no quadro eleitoral. Nesse contexto, eleitores movidos por protesto e medo levaram ao poder um aventureiro, produto de uma nova direita, o ex-governador de Alagoas, Fernando Collorde Melo. Erber analisou a política industrial do governo Collor em livro escrito com Roberto Vermulm, em 1993, no qual mostra que a ideia do governo era fazer uma política em forma de pinça, por um lado criando mecanismos de estímulo à competitividade e, por outro, forçando a concorrência por meio de uma abertura comercial unilateral [Erber e Vermulm (1993)].20 Ao fim do governo Collor, nada mais resta da agenda desenvolvimentista. Os ventos do liberalismo sopram fortes no Brasil. Depois do interregno do governo Itamar e do sucesso do Plano Real, o novo governo FHC marca a ascensão de uma nova convenção na economia brasileira. A partir da segunda metade da década de 1990, Erber iniciará uma discussão que se aproxima da sociologia econômica para entender a natureza das forças políticas que determinam as estratégias de desenvolvimento no Brasil.

4. De FHC a Lula: Convenções de Desenvolvimento no Brasil Contemporâneo

A vitória norte-americana na Guerra Fria e a excepcional taxa de crescimento da economia norte-americana nesse período marcaram o imaginário da década.21 Stiglitz definiu o sentimento do momento histórico da seguinte forma:

Não era apenas o capitalismo que havia triunfado sobre o comunismo; a versão americana do capitalismo, baseada em uma imagem de individualismo rude, parecia ter triunfado sobre outras versões mais brandas, menos assumidas. Em encontros internacionais, tais como o G-7, […] vangloriávamo-nos do nosso sucesso e recomendávamos aos líderes econômicos de outros países, às vezes invejosos, que bastaria nos imitar para que também desfrutassem de prosperidade [Stiglitz (2003, p. 33-34)].

Nesse clima, o sucesso do Plano Real criou condições políticas para a implementação de uma agenda de reformas liberais. As políticas desenvolvimentistas tinham ficado desmoralizadas com o fracasso do Plano Cruzado. A ideia de uma redução do papel do Estado na economia era sedutora para uma sociedade cansada de intervenções radicais que culminaram no congelamento de depósitos privados pelo Plano Collor. Nessas condições de incerteza, não era facilmente percebido pela massa de eleitores que políticas atendiam a seus interesses individuais. Ao contrário, esses interesses eram formulados e difundidos pela construção de um conjunto de políticas, que representaria o pensamento dominante de uma imensa coalizão que englobava economistas ortodoxos, a grande imprensa, as organizações empresariais e grande parte do Congresso Nacional. A base desse consenso, proposto por uma nova e ousada militância liberal, seria uma agenda de reformas liberais.22

Erber percebeu esse período, ao mesmo tempo fascinado e preocupado com o momento histórico. Com uma vasta cultura literária e com sua experiência na formulação de políticas econômicas, percebia que o discurso do governo FHC era absorvido pela população por razões que transcendiam o argumento econômico. Erber (2002; 1996a) mostrou que a ideia de um “mito da travessia”, presente nas mitologias e nas religiões, era inteiramente consistente com o argumento das reformas liberais. Tratava-se de enfrentar uma provação que, uma vez vencida, levaria os crentes à vitória final, à terra prometida. Se a economia não crescia, se os problemas da balança de pagamento não eram resolvidos, se o desemprego era elevado, eram os custos da transição. O liberalismo desses anos não seria apenas uma nova forma de conservadorismo: era uma forma nova de ativismo revolucionário. Não se tratava de conservar, mas de mudar a sociedade brasileira, construindo uma base política para uma nova estratégia de desenvolvimento.

O tratamento teórico de Erber dado a essas questões, que começaram a ser formuladas na década de 1990, foi sistematizado em um conjunto de artigos, escritos neste século, em seu estudo sobre convenções em economia, mas já estava presente em meados da década de 1990. Para ele, o debate sobre política econômica não podia ser reduzido a uma questão exclusivamente técnica. Em suas palavras: “[…] parte-se do princípio epistemológico de que a economia é ontologicamente política”. Portanto, sua abordagem movia-se na “contramão da visão de que os conflitos [de política econômica] são exclusivamente técnicos” [Erber (2011, p. 32)]. 

A eleição de Lula em 2003 levaria Fabio Erber a sua última atuação em um cargo de governo. Durante a gestão de Carlos Lessa como presidente do BNDES, Erber ocupou pela segunda vez uma diretoria no Banco. Esse foi um período conturbado, pois Erber tinha divergências quanto à maneira como Lessa dirigia o Banco. Porém, embora não concordasse com a forma das críticas de Lessa à política monetária do governo, Erber concordava com sua natureza e sentia-se desconfortável em ter que negociar com economistas que, durante toda a vida, foram duros adversários das políticas defendidas pelos economistas simpáticos ao PT e que dominavam o Ministério da Fazenda em um governo do PT. Isso não impediu que Erber exercesse com eficácia suas atividades, tendo um papel essencial na formulação da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE).

As bases da política industrial do primeiro governo Lula foram divulgadas em junho de 2003, no texto Roteiro para Agenda de Desenvolvimento. Em novembro de 2003, foi divulgado o documento Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior.23 Esse foi um documento inovador, que se distinguia dos modelos de política industrial desenvolvimentistas e, também, dos modelos de política industrial horizontais, mais afeitos às políticas market friendly da década de 1990. Com efeito, essa política selecionava setores a serem incentivados entre os que eram os instrumentos de mudança e de criação de novas competências. O objetivo era articular as dimensões vertical (setores escolhidos para terem apoio, incentivo, fomento de forma diferenciada) e horizontal (os demais setores, que receberiam os efeitos dinâmicos proporcionados pelos setores escolhidos).24 A primeira política industrial do governo Lula não foi, no entanto, implementada. Havia uma notória falta de interesse do Ministério da Fazenda, sob a gestão de Antonio Palocci, de levar adiante uma política industrial ativa. Somente após a saída desse ministro e a ascensão de Guido Mantega, com uma nova equipe, mais sintonizada com os economistas industriais, é que foi possível implementar uma política industrial ativa no país.25 Nessa ocasião, no entanto, Erber já tinha saído do governo e retornado a suas atividades acadêmicas.

Com seu retorno ao IE-UFRJ, Erber refletiu sobre sua experiência de governo e sobre os problemas de mobilização para viabilizar uma política de desenvolvimento. Em um conjunto de artigos, formulou sua tese sobre convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo.26 Erber define convenção como um dispositivo cognitivo compartilhado por uma população P, que segue um comportamento C, adotado por todos os membros de P, na suposição de que todos os membros de P o compartilharão [Erber (2010a)]. Uma convenção surgiria da interação entre atores sociais, mas é externa a esses atores e não pode ser reduzida à sua cognição individual ou seja, é um fenômeno emergente, em que o todo não é redutível às partes. Instituições proveem à sociedade meios para lidar com os problemas de incerteza e coordenação, estabelecendo as regras do jogo.

Para Erber, nas condições de incerteza do primeiro governo Lula, a necessidade de construir uma política mais inclusiva do ponto de vista social, mas compatível com a redução dos riscos políticos, advindos de um temor de que esse governo não teria compromissos com a estabilidade monetária, levou à construção de duas convenções distintas. A primeira seria uma convenção institucionalista, apresentada pelo Ministério da Fazenda e pelo Banco Central, que sustentava uma visão de sociedade competitiva e meritocrática, cuja eficiência é garantida pelo funcionamento do mercado. O cerne analítico dessa convenção era neoclássico, enriquecido do aporte da Nova Economia Institucional.27 Convivendo com a outra, mas subordinada a ela, foi formulada uma convenção neodesenvolvimentista. Essa abordagem tem uma visão de sociedade essencialmente cooperativa, expressa pelo conceito de pacto social e da prioridade à inclusão social. Erber apontava que essas convenções têm diferentes visões e núcleos duros distintos e atendem a diferentes interesses. Tais diferenças se traduzem em diferentes prioridades de modificação estrutural postuladas pelas duas convenções em agendas políticas distintas. Nesse contexto teórico, Erber discutiu a economia política do governo Lula, apontando seus avanços, mas expondo suas contradições e seus impasses. Essa abordagem apontava para toda uma linha de pesquisa sobre a dinâmica dessas convenções, que não chegou a ser desenvolvida pelo autor, em razão de sua morte prematura em fevereiro de 2011.

5. Conclusão

Fabio Erber foi um representante da primeira geração de intelectuais formados no exterior com o apoio do governo brasileiro. Sua produção acadêmica foi resenhada neste ensaio, em que se mostrou como ela influenciou e refletiu as principais questões de política industrial e tecnológica do país, ao longo das quatro décadas em que foi escrita. Erber foi um economista do desenvolvimento que influenciou a vida brasileira por meio de sua produção acadêmica, de suas funções públicas e de sua atividade de professor. Embora não fosse marxista, não tenho dúvida de que Erber concordaria com a XI Tese sobre Feuerbach, proposta por Marx (1975, p. 406): “Os filósofos [ou talvez os economistas] não fizeram mais do que interpretar o mundo, porém o que importa é transformá-lo”.

Nota do autor

Agradeço as conversas e sugestões de Paulo Tigre, que chamou minha atenção sobre a atmosfera intelectual da Universidade de Sussex, na década de 1970. Agradeço, também, a Fabio Sá Earp, Victor Prochnick e Dulce Monteiro Filha, as conversas e os comentários sobre este ensaio. Agradeço, sobretudo, a Ana Maria Erber, que me deu acesso à biblioteca de Fabio Erber e me emprestou exemplares de muitos de seus trabalhos. Agradeço a Ana especialmente a paciência e a gentileza com que sempre me recebeu em sua casa, durante as muitas horas em que ficava conversando com Fabio Erber sobre assuntos nem sempre relevantes, mas sempre instigantes. Este artigo foi originalmente publicado na Revista de Estudos Contemporâneos do IE-UFRJ, agradeço a autorização para a publicação desta versão.

Referências Bibliográficas

ADLER, E. (1986) . Ideological "guerrillas" and the quest for technological autonomy: Brazil's domestic computer industry., International Organization, vol. 40, n. 3, p. 673-705.

ARRIGHI, G. (1969) Sviluppo economico e sovrastrutture in Africa. , Torino: Einaudi,

BATES, R.; KRUEGER, A. (Orgs). (1993) Political and economic interactions in economic policy reform. , Cambridge: Basil Blackweel,

BUCCIROSSI, P. (2008) Handbook of antitrust economics. , Cambridge: MIT Press,

ERBER, F. S. (1972) Escolha de tecnologias, preços dos fatores de produção e dependência – uma contribuição ao debate. , Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 2, n. 1, Rio de Janeiro,

ERBER, F. S. (1979) Política científica e tecnológica no Brasil: uma revisão da literatura. , In: SAYAD, J. (Org.). Resenhas da Economia Brasileira. São Paulo: Anpec/Saraiva,

ERBER, F. S. (1980) Desenvolvimento tecnológico e intervenção do Estado: um confronto entre a experiência brasileira e a dos países centrais. , Revista de Administração Pública, v. 14, n. 4,

ERBER, F. S. (1982) A propriedade industrial como instrumento de competição entre empresas e objeto de política estatal: uma introdução. , Pesquisa e Planejamento Econômico, Rio de Janeiro, v. 12, n. 3, p. 915-952, dez.

ERBER, F. S. (1984) Microeletrônica, reforma ou revolução? , Revista Brasileira de Tecnologia, v. 15, n. 1,

ERBER, F. S. (1985) The development of the "electronics complex" and government policies in Brazil. , World Development, v. 13, n. 1,

ERBER, F. S. (1995) The political economy of technological development: the case of the Brazilian informatics policy. , In: BASTOS, M. I.; COOPER, C. Politics of technology in Latin America. New York: UNU/ INTECH Studies in New Technologies and Development, Routledge,

ERBER, F. S. (1996) O mito da travessia e a retórica do governo. , Boletim de Conjuntura, v. 16, n. 2, IE/UFRJ,

ERBER, F. S. (1996) Política Industrial Nacional e Política de Informática Nacional. , IE-Unicamp, 1996b (Texto para Discussão).

ERBER, F. S. (2002) The Brazilian development in the nineties – myths, circles and structures. , Nova Economia, v. 12, n. 1,

ERBER, F. S. (2008) The evolution of development conventions. , In XII INTERNATIONAL SCHUMPETER SOCIETY CONFERENCE, Rio de Janeiro,

ERBER, F. S. (2009) Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo. , Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo.

ERBER, F. S. (2010) Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo: um ensaio de economia política, Cepal-Ipea, 2010a (Textos para Discussão).

ERBER, F. S. (2010) Inovação tecnológica na indústria brasileira no passado recente: uma resenha da literatura econômica, Cepal-Ipea, 2010b (Textos para Discussão).

ERBER, F. S. (2011) As convenções de desenvolvimento no governo Lula: um ensaio de economia política. , Revista de Economia Política, v. 31, n. 1, janeiro-março

ERBER, F. S.; ARAUJO JR., J. T. (1973) Notas sobre a indústria de bens de capital: tecnologia e setor público. , Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 3, n. 1, 1973

ERBER, F. S.; VERMULM, R. (1993) Ajuste estrutural e estratégias empresariais. , Rio de Janeiro: Ipea,

FAJNZYLBER, F. (2000) Industrialização na América Latina: da "caixa-preta" ao "conjunto-vazio"., Cuadernos de la CEPAL, n. 60, Santiago do Chile. In: BIELSCHOVSKY, R (Org.). Cinquenta anos de pensamento na Cepal. Rio de Janeiro: Record,

FURTADO, C (1959) Formação econômica do Brasil, Rio de Janeiro: Fundo de Cultura

FURTADO, C. (1972) Análise do "modelo brasileiro". , Rio de Janeiro: Civilização Brasileira,

GEDDES, B. (1995) The politics of economic liberalization. , Latin American Research Review, vol. 30, n. 2, p. 195, abr.

HAGGARD, S.; KAUFMAN, R. (1992) The politics of economic adjustment., Princeton: Princeton University Press,

HALL, B. H. (2007) Patents and patent policy., Oxford Review of Economic Policy, vol. 23, n. 4, p. 568-587,

HIRSCHMAN, A. O. (1984) Grandeza e decadência da teoria do desenvolvimento., In: ______. A economia como ciência moral e política. São Paulo: Brasiliense,

HOBSBAWM, E. (1997) On history. , London: Weidenfeld & Nicolson,

JOHNSON, H. (1968) Comparative cost and commercial policy theory. , Stockholm: Wicksell Lectures,

KOTZ, D. (2003) Neoliberalism and the US economic expansion of the 1990s. , Monthly Review, n. 54, p.15-35,

KUZNETZ, S. (1973) Modern economic growth: findings and reflections. , American Economic Review, vol. 63, n. 3, p. 247-258, Jun.

KRUGMAN, P. (1993) Toward a counter-counterrevolution in developing theory. , In: WORLD BANK ANNUAL CONFERENCE OF DEVELOPMENT ECONOMICS, 1992, Washington. Proceedings... Washington: World Bank,

LINDER, S. (1961) An essay on trade and transformation. , New York: Wiley,

MARSHALL, T. H. (1967) Cidadania, classe social e status. , Rio de Janeiro: Zahar Editores,

MARX, K. (1975) Tesis sobre Feuerbach. , In: MARX, K.; ENGELS, F. Obras escogidas, Tomo II, Madrid: Editorial Ayso,

NORTH, D. (1990) Institutions, institutional change and economic performance. , Cambridge: Cambridge University Press,

POSNER, M. (1961) International trade and technical change. , Oxford Economic Papers, v. 13, p. 323-341, out.,

PRADO, L. C. D. (1993) Teoria do desenvolvimento econômico e padrões históricos de industrialização: uma perspectiva neo-desenvolvimentista. , In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA, XXI, 1993, Belo Horizonte. Anais... Belo Horizonte: Anpec, p. 439-459, 1-3 dez.,

PRADO, L. C. D.; EARP, F. S. (2003) O "milagre brasileiro": crescimento acelerado, integração internacional e concentração de renda (1967-1973). , In: FERREIRA, J.; DELGADO, E.; NEVES, L. A. O Brasil republicano: o tempo da ditadura. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira,

ROMER, P. M. (1986) Increasing returns and long-run growth., Journal of Political Economy, n. 94:5, p. 1.102-1.137, out.

SCHNEIDER, B. R. (2004) Organizing interests and coalitions in the politics of Market reform in Latin America. , World Politics 56, p.456-79, Apr.

SCHUMPETER, J. (1988) A teoria do desenvolvimento econômico. , São Paulo: Nova Cultural,

SCHUMPETER, J. (2005) Development, com introdução de Markus C. Becker, Hans Ulrich Eblinger, Ulrich Hedtke e Thordjorn Knudsen, Journal of Economic Literature, V.XLII, March, p.108-120,

SCHWARTZMAN, S. (1979) Formação da comunidade científica no Brasil. , Rio de Janeiro: Finep,

SINGER, H. et. al. (1970) The Sussex Manifesto: science and technology to developing countries during the second decade. , Brighton: IDS Reprints 101, Institute of Development Studies at the University of Sussex,

STIGLITZ, J. E. (2003) . Os exuberantes anos 90: Uma nova interpretação da década mais próspera de nossa história., Rio de Janeiro: Companhia das Letras,

SUZIGAN, W.; FURTADO, J. (2010) Instituições e políticas industriais e tecnológicas, reflexões a partir da experiência brasileira, Estudos Econômicos, São Paulo, 40(I), p. 7-41, jan.-mar.,

TODARO, M. (1968) Urban employment problems in less developed countries: an analysis of demand and supply. , New Haven: Yale University,

TOLIPAN, R.; TINELLI, A. C. (1978) A controvérsia sobre a distribuição de renda e desenvolvimento. , Rio de Janeiro: Zahar,

USDJ – UNITED STATES DEPARTMENT OF JUSTICE; FEDERAL TRADE COMMISSION. (1995) Antitrust guidelines for the licensing of intellectual propriety, April 6,

WELLS, J. (1978) Distribuição de rendimentos, crescimento e a estrutura de demanda no Brasil na década de 1960., In: TOLIPAN, R.; TINELLI, A. C. (Orgs.). A controvérsia sobre a distribuição de renda e desenvolvimento. Rio de Janeiro: Zahar,

Desenvolvimento econômico e política industrial...

1. Introdução

Com ampla formação cultural, o Professor Fabio Erber ao longo de sua vida profissional caracterizou-se por ser um pensador, tendo mesclado suas atividades acadêmicas com a de operador de políticas públicas. Na juventude dedicou-se também ao teatro. Mas, certamente, seus...

ver também Desenvolvimento econômico e política industrial...

Desenvolvimento econômico e política industrial e tecnológica: a visão do Professor Fabio Erber

Dulce Monteiro Filha, Revista Economia Contemporânea, v. 21, n. 1, p. 1

The present paper illustrates the academic line of Professor Fabio Erber, focusing on the conclusions of his doctoral dissertation from the University of Sussex in Economics, “Technological development and State intervention: a study of the Brazilian capital goods industry”, and another important thesis he wrote to became a tenured professor of the Institute of Economics of the Federal University of Rio de Janeiro with “A transformation of regulatory framework: development, technology and state intervention in industrialized nations and in Brazil”. Also included in this paper are Dr. Erber’s studies on Conventions during his post-doctorate programme at Université de Paris XIII. With vast academic experience, Dr. Erber wrote more than 120 papers besides holding significant government positions. Colleagues, students and friends both Brazilian and from abroad held Dr. Erber in high regard for his Latin America perspective on the topics he pursued.

1. Introdução

Com ampla formação cultural, o Professor Fabio Erber ao longo de sua vida profissional caracterizou-se por ser um pensador, tendo mesclado suas atividades acadêmicas com a de operador de políticas públicas. Na juventude dedicou-se também ao teatro. Mas, certamente, seus alunos se lembram dele por sua seriedade e humor peculiar, mas também pela cordialidade e educação refinada.

Era um profissional respeitado por ex-colegas, alunos e amigos brasileiros e estrangeiros (latino-americanos, franceses, ingleses, etc.), alguns dos quais publicaram em sua homenagem capítulos no livro “Estratégia de Desenvolvimento, Política Industrial e Inovação: ensaios em memória de Fabio Erber”, editado pelo BNDES. Nesse livro percebe-se a importância de Fabio para o pensamento latino-americano (ver AROCENA e STUZ, 2014), no que se refere aos temas que estudou. Dada a dificuldade de sintetizar toda a sua contribuição acadêmica, pois publicou mais de 120 obras sobre assuntos diversos (como política antitruste, setor petroquímico, etc.), o texto que se segue procura mostrar apenas os que fizeram parte de sua formação acadêmica (teses de doutoramento e do concurso para professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, e artigo publicado em Paris quando do pós-doutoramento). Estes trabalhos estão, certamente, no centro da estruturação de seu pensamento, mas não mostram toda a riqueza de seu trabalho.

Graduado em 1965 em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, fez mestrado em Economia do Desenvolvimento pela University of East Anglia (1971), doutorado em Economia pela University of Sussex (1978) e pós-doutorado na Université de Paris XIII (2007).

Sua vida profissional como economista deu-se entre o período conhecido como o do “Milagre Econômico” e o fim do segundo governo Lula (ver PRADO,2014).

Fabio Erber foi professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ), onde ministrou aulas nas áreas de Política Econômica Brasileira, Economia Brasileira, Economia Interindustriais, Política Científica e Tecnológica, Política Industrial, Política Industrial no Brasil, Teoria do Desenvolvimento Econômico e Tópicos Especiais em Política Industrial e Tecnológica. Pode-se dizer que lecionou e refletiu, principalmente, desde 1982 até a sua morte, sobretemas das áreas de teoria do desenvolvimento, política industrial e tecnológica e suas relações com a política macro (EARP, 2014).

No início de sua vida entrou para o quadro técnico do BNDES, onde trabalhou com José Pelúcio Ferreira, que, em julho de 1967, foi incumbido da criação e implantação da FINEP. Seu objetivo era financiara elaboração de estudos para projetos e programas de desenvolvimento econômico, observando prioritariamente o aperfeiçoamento da tecnologia nacional1. Fabio, funcionário do BNDES, foi cedido à FINEP e fez parte de sua direção e administração, tendo sido o criador do Grupo de Pesquisas da nova agência.

2. Política de implantação de uma indústria nascente no Brasil: bens de capital (inclui eletrônica)

Na FINEP, dedicou-se ao estudo do setor de bens de capital e, em 1978, foi para a Inglaterra, onde obteve o grau de Doutor em Economia pela University of Sussex com a tese “Technological development and Stateintervention: a study of the Brazilian capital goods industry”. Esta tese discute a obtenção da capacidade de design local na indústria de bens de capital em países menos desenvolvidos. Mostra, também, a relevância do “conteúdo local” para a competitividade da indústria brasileira. Este é um problema da economia brasileira até os dias atuais, notadamente com relação à implantação de novas indústrias de ponta (como, por exemplo, a de semicondutores), ainda não devidamente instaladas no país.

Analisou esta questão à luz da possibilidade de usar o licenciamento de tecnologia de empresas de países mais avançados e de viabilizar o desenvolvimento dessa capacidade com políticas de Estado (no caso brasileiro). Neste trabalho destacou a importância de:

(a) haver condições técnicas dentro da indústria para ser capaz de absorver conhecimento técnico e tecnológico;

(b) compreender que a dificuldade em implementar uma política para aumentar a capacidade de design local decorria do padrão de desenvolvimento seguido no Brasil (desde a metade dos anos 1950) e da composição de interesses por trás dele;

(c) entender que este padrão de desenvolvimento requeria um tipo de requisito demandado pelos sponsors (patrocinadores, acionistas) e pelo mercado: a alternativa de licenciamento de tecnologias (e não soluções locais específicas);

(d) ter faltado uma estratégia de longo prazo, pois, no caso brasileiro, o Estado seguiu uma política de curto prazo e fragmentada;

(e) uma política nacionalista, que poderia ter provido a estrutura necessária para uma prospectiva de longo prazo unindo o Estado e os empresários, mas que acabou apresentando um declínio em face da importante presença de empresas estrangeiras nos setores implantados no Brasil.

Em artigo que havia publicado anteriormente em coautoria com José Tavares de Araújo Jr. (1973) já discutia o setor de bens de capital, ressaltando que:

(i) a criação de excedentes neste setor são apropriados pelo resto do sistema econômico,

(ii) é um veículo de incorporação e difusão de progresso tecnológico,

(iii) evita a limitação da taxa de crescimento da economia; e

(iv) permite a autonomia política (AROCENA e SUTZ, 2014, p. 24).

Entre 1986 e 1988 participou da criação do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), com o ministro Renato Archer e Luciano Coutinho, como vice-ministro. Fabio Erber foi secretário executivo adjunto, e seu companheiro de Sussex/Inglaterra – o professor José Cassiolato foi secretário de planejamento. A amiga – professora Helena Lastres – chefiava o núcleo de novos materiais.

Em 1988, o grupo se reencontrou no Instituto de Economia da UFRJ. A tese de Erber, apresentada neste ano para a obtenção do título de professor titular do IE/UFRJ, foi um estudo da macroeconomia baseado na escola francesa: “A transformação dos regimes de regulação: desenvolvimento, tecnologia e intervenção do Estado nos países industrializados e no Brasil”.

De 1992 a 1994 foi, pela primeira vez, Diretor do BNDES na gestão do Professor do IE-UFRJ Antônio Barros de Castro. Nesse período, fui orientanda de Erber no doutorado e, mais tarde, sua assessora, quando, pela segunda vez, voltou a ser Diretor do BNDES. Foi interessante observar no contato com Fabio Erber que, usualmente, quando começava um raciocínio, buscava conceitos (no sentido que identifico como o usado por Deleuze) nascidos da observação do mundo prático e de um vasto cabedal de leituras, procurando muitas vezes estruturar definições, que se caracterizavam pela lucidez.

3. Padrão de desenvolvimento e padrão de industrialização

Esta maneira de pensar e adquirir conhecimento repousava na sua concepção de mundo, que, por ser um homem culto, era bastante ampla. Preocupado com o delineamento de políticas para promover o desenvolvimento do país verificou, assim, a importância da interdependência entre políticas. Desta forma, junto com os temas que passou mais frequentemente a analisar – desenvolvimento e industrialização – manteve a preocupação com a coordenação das políticas econômicas macro-meso-micro.

3.1. Padrão de desenvolvimento

O marco analítico, que estabeleceu, iniciou com a noção de padrão de desenvolvimento, analisando as relações no campo da Economia, definindo-o como:

“padrão de desenvolvimento”-conjunto de relações entre os agentes econômicos e sociais que garante a manutenção dos processos de acumulação de capital e de preservação do poder político;

“relações econômicas”- normas de acumulação, de produção, de consumo, de financiamento do setor privado e público, de inovação e difusão do processo técnico, de intervenção do Estado, de inserção internacional.

Em artigo publicado em 1992, Erber parte da premissa que as relações econômicas estruturais de um padrão de desenvolvimento movem-se, em nível nacional, dentro de certos limites estabelecidos na esfera internacional, articulando a história nacional com a do sistema. Dentro destes limites, as relações são seletivas, definindo um elenco de problemas a serem tratados e as formas de solucioná-los, assumindo um caráter cumulativo, que na tradição kuhniana, chamam-se “normas” ou “paradigmas”.

Chama a atenção o fato de que a crise de uma das normas pode ser compensada pela ação de outras normas ou a crise pode ser do padrão de desenvolvimento como um todo (várias normas entrando em crise).

Nos tempos atuais, de mudanças profundas na sociedade brasileira, e até mesmo no mundo, Fabio diria que a crise parece ser do padrão de desenvolvimento, embora este tema necessite de mais estudos.

3.2. Padrão de industrialização

No que se refere ao padrão de industrialização, Fabio Erber reconhece a diferença estrutural que existe na indústria dos países (e nas suas histórias). Entretanto, do ponto de vista do padrão de transformação da industrialização capitalista contemporânea reconheceu que o conceito de “setor industrial” dependendo do foco da análise deveria ser substituído pelo de “complexo industrial”, que deveria ser tratados de dois ângulos:

  • Pelas relações de compra e venda interindustriais (forma horizontal de “espinha de peixe”);
  • Pela base técnica (forma horizontal de “leque”).

Especificou que a evidência empírica, quanto aos fluxos internacionais de inovações, mostrava que os setores industriais podem ser agrupados em três grupos: setores motores da inovação, setores receptores e setores intermediários.

Para que um sistema econômico seja dinâmico e competitivo em termos internacionais é necessário que conte, internalizados no país, com os complexos motores da inovação. Além disso, a indústria necessita contar com sistemas de apoio adequados. A coordenação de instituições tecnológicas, científicas e educacionais, dado as características dos setores motores, é fundamental. A operação conjunta do setor industrial e destes “sistemas de apoio” tem efeitos de aprendizado e sinergia, configurando uma capacidade “sistêmica” de transformação endógena.

4. Política industrial para um novo padrão de desenvolvimento

A atualidade das ideias de Fabio Erber parece evidente, pois, seguindo sua linha de pensamento, é preciso introduzir inovações na indústria, desenvolvendo inclusive políticas mais inclusivas, e inserindo complexos “portadores de futuro”, para torná-la mais competitiva. Há a necessidade da adoção de políticas reestruturantes, que possibilitem fugir da competição apenas por preços (do efeito China), uma vez que a indústria não tem conseguido se recuperar desde 2014.

Como Fabio explicou, a interdependência entre políticas requer marco analítico apropriado, para o qual a noção de padrão de desenvolvimento parece um ponto de partida.

Um padrão de desenvolvimento industrializante é aquele em que as várias “normas” que o caracterizam convergem para tornar prioritários a constituição e o desenvolvimento da indústria. Há a convergência de políticas industriais explícitas e implícitas. Entendia como políticas explícitas as que são definidas pela ação do Estado, que visam, diretamente, alterar o comportamento das empresas industriais, direcionando de forma específica à mudança pretendida. Por políticas implícitas, as que procuram alcançar determinados objetivos que são definidos, em parte, à luz da teoria sobre o processo de desenvolvimento.

Assim, em sua concepção2, a política industrial (MONTEIRO FILHA e ANDRADE, 2014) faz parte de um sistema, de forma que sua eficácia depende da convergência de políticas implícitas com as demais políticas, principalmente com a macroeconômica, assim como com os objetivos do desenvolvimento que o Estado pretende alcançar.

Fabio chamava a atenção para o fato de que políticas macroeconômicas têm rebatimentos setoriais distintos. E, igualmente, a heterogeneidade das empresas, quanto a tamanho e origem do capital, introduz diferenças importantes na lógica de transformação do conjunto – reforçando a necessidade de políticas industriais diferenciadas. Como Diretor do BNDES pela primeira vez, de 1992 a 1994, implantou as gerências de estudos setoriais para analisar estas distinções.

Enfatizava que, para um país retardatário, o timing é importante para que possa ocorrer o catching-up com os países desenvolvidos e sustentava que a política industrial acelera esse processo (ERBER, 2002). A ausência de política é uma política de manutenção do status quo, isto é, “mais do mesmo”, e não uma situação de não política. Políticas de desenvolvimento geram desequilíbrios para promover o emparelhamento com os países mais adiantados, porque mudanças estruturais ocorrem neste contexto. A política industrial é, assim, um instrumento poderoso na promoção do desenvolvimento (ERBER, 2002).

Fabio Erber, voltando a ser Diretor do BNDES de 2003 a 2004, participou ativamente da volta da Política Industrial (ERBER, 2002), na elaboração da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em 2004. Entretanto sua preocupação não foi só com a elaboração de política industrial, mas como manter os mesmos objetivos ao longo do tempo. Usualmente os instrumentos de políticas morrem com as mudanças no campo político. Neste sentido, passou a estudar “Convenções” para verificar como as políticas se estabeleciam e como decisões poderiam perdurar.

5. Política: necessidade do estabelecimento de convenções

No artigo que apresentou em debate na Université de Paris XIII em 2008, explicitou que o arcabouço teórico dos seus estudos sobreo tema das convenções partiu da observação de Keynes sobre o “homem prático” sendo guiado por ideias de economistas mortos e quis verificar como isto acontece. Mostra que Schumpeter apresentou boas respostas para esta pergunta. No início (SCHUMPETER, 1954) trabalhou com a evolução destas ideias, explicitando o “intellectualisterror” e argumentou que um dos dois caminhos que molda a “scienceofeconomics” era o “interest in practical problems of the day” (ERBER, 2008 e 2012). Posteriormente, na History of Economic Analysis, Schumpeter fez a distinção entre “pure economics” (teoria econômica como uma caixa de ferramentas) de “Systems of Political Economy” que suportam o estabelecimento de políticas econômicas unificadas por princípios normativos, tais como o liberalismo e o socialismo.

Ainda hoje, numa época de profundas mudanças no mundo, em que a incerteza, a instabilidade e a insegurança permeiam as humanidades e as ciências, os ensinamentos de Fabio Erber sobre convenções são importantes.

Participando de um mundo em guerra ideológica/religiosa, Fabio sempre rejeitou o radicalismo de um mundo dividido entre bons e maus, procurando sempre a possibilidade do estabelecimento de convenções.

Os conceitos, trazidos para o entendimento do mundo real, eram expostos de forma a estruturar formas de ação política, que eram confrontados com interesses comuns já manifestados na sociedade ou em construção por grupos de interesses, que se propunham traçar convenções.

As convenções tornam-se vitais ao estabelecimento de políticas que, quando embasadas em articulações mais amplas, têm uma possibilidade maior de serem implantadas. Cabe, contudo, chamar a atenção para o fato de que elas são localizadas no tempo e no espaço e, só com grande dificuldade, passam a incorporar a cultura. Mesmo assim, uma vez criados arcabouços institucionais e administrativos, é difícil desestruturar o que foi estabelecido na convenção anterior, o que só ocorre parcialmente, numa maior ou menor proporção. Essa resistência decorre da incorporação de ideias e valores que foram introjetados nas pessoas, que pertencem a diversos grupos sociais.

Ao estudar as convenções sociais, Fabio Erber definiu este conceito como a identidade compartilhada por uma “geração sociológica” em termos de visão de mundo, seus objetivos, caminhos a serem seguidos e meios aceitáveis para alcançar estes objetivos. É um sistema cognitivo que serve de guia para as práticas sociais e atua como um elemento fundamental, para a redução de incerteza e para a coordenação dos agentes econômicos e políticos (ORLÉAN, 1989). Estas ideias, que formavam a estrutura de pensamento de Fabio Erber, foram expressas quando escreveu, em 1988, sua tese de docência para a UFRJ, intitulada “A transformação dos regimes de regulação: desenvolvimento tecnológico e intervenção do Estado nos países industrializados e no Brasil”, na qual utilizou a metodologia dos trabalhos de economistas regulacionistas parisienses, notadamente AGLIETTA (1976) e CORIAT (1982).

Uma convenção é um dispositivo cognitivo que faz prevalecer as atitudes “confirmacionistas” (como explicitado por Keynes na Teoria Geral) conduzindo a uma rotinização de cálculos e de decisões, embora não se reduza a apenas um esquema cognitivo. Orienta a prática que norteia a ação dos agentes que a subscrevem. Sua análise requer o estudo das práticas sociais que dela decorrem e, idealmente, do processo de interação entre o esquema cognitivo e a sua práxis.

O interesse de Fabio Erber era analisar a convenção do desenvolvimento, de forma que se propôs realizar no Pós-Doutorado o trabalho “Development Conventions: The Political Economy of Development Theory”. Ao estudar a transformação da sociedade e da economia brasileira verificou que, antes esta seguia uma convenção do desenvolvimento e que depois passou a ser predominante uma convenção neoliberal. Erber identificou o fracasso do Plano Cruzado como o marco divisório da representação social dessa mudança no Brasil (ERBER, 2007), e fez um contraponto à convenção de desenvolvimento com a liberal.

Na convenção do desenvolvimento, o núcleo central dos esforços de investimento foram os setores industriais, já que a matriz industrial precisava ser completada. Os planos brasileiros de estabilização do período desenvolvimentista não tiveram a preocupação de mudar o modelo, contudo as reformas financeiras de 1964/65 tentaram implantar um modelo financeiro baseado na especialização de instituições financeiras que atenderiam a segmentos específicos do mercado de crédito e de capitais, diferenciando os instrumentos de captação e de aplicação de recursos. Nos anos 1980, os planos de estabilização se preocuparam com o impacto no emprego das medidas adotadas3.

Na convenção liberal que no Brasil se tornou hegemônica nos anos 1990, o núcleo central é constituído, segundo Erber, por uma visão dos seguintes problemas (ERBER, 2007, p. 41):

a) ineficácia de políticas ativas do Estado;

b) “apropriação” do Estado por interesses particulares – seja por coalizões restritas, seja pela própria burocracia;

c) necessidade de desenvolvimento de instituições adequadas que, na fase atual do capitalismo, estimulassem a inovação e reduzissem os custos de transação. Embora indispensáveis, as instituições estatais deveriam ser tão market friendly quanto possível, de preferência “simulando a atuação do mercado, de forma a privilegiar a alocação eficiente de recursos e inovação”.

A convenção neoliberal tinha uma visão diferente com relação à dinâmica da sociedade pela qual o desenvolvimento, adequadamente conduzido, levava necessariamente a uma sociedade “pós-histórica”, regida pelo mercado e com um sistema político de democracia representativa (ERBER, 2007, p. 41).

Assim, o modelo de estabilização, implantado nos anos 1990, levou a uma mudança de convenções e rotinas, uma modificação no arcabouço institucional no país, que aumentou a influência política de uns grupos econômicos em detrimento de outros. Suzigan (1998) argumenta que a instabilidade econômica com a inflação acelerada e a inoperância do Estado em termos de política industrial e tecnológica levou a cristalização de uma conformação estrutural caracterizada por acentuadas heterogeneidades tecnológicas e estruturais e por fraca capacidade de inovação, que passaram a serem óbices à retomada do crescimento. Os problemas enfrentados pela estrutura produtiva eram visto por todos como um esgotamento do modelo de desenvolvimento, identificado pela queda dos índices de produtividade (CHAGAS, 2006).

No desenvolvimento de um modelo de estabilização, os interesses financeiros se tornaram prioritários e vários dos grandes grupos nacionais ampliaram seus coeficientes de abertura. Houve sem dúvida um avanço na área de serviços (principalmente bancários e telecomunicações), mas também se desenvolveram grandes empresas industriais, que modificaram profundamente suas decisões estratégicas no que se referia ao modo de valorização de seu capital, se transformando claramente em grupos financeiros (SERFATI, 1998), movimento que se iniciou em decorrência da crise de 1982.

A coordenação central da nova estrutura neoliberal4 usou assim, como instrumentos, um modelo de estabilização e um regime monetário de metas de inflação. O modelo de estabilização rejeitou a interdependência entre políticas econômicas no alcance de metas planejadas5, defendendo também que uma política monetária subserviente à fiscal pode prejudicar o controle da inflação, assim como, salientou que a predominância da política monetária sobre a fiscal pode não ser suficiente para contornar o problema. Uma condição a ser satisfeita era que a taxa de juros não poderia fixada acima do crescimento do PIB, pois, dessa forma, a economia podia entrar em uma rota explosiva da razão dívida/PIB no caso de persistência de déficits fiscais.

Foi traduzido, num conjunto de recomendações, um decálogo, que ficou muito conhecido de todos: o Consenso de Washington, originariamente destinado a países da América Latina, mas rapidamente ampliado para países em desenvolvimento.

Contrapondo as duas convenções, Erber identificou quatro aspectos fundamentais que as definem:

  • O desenvolvimentismo partia da sociedade para chegar ao agente individual. Na convenção neoliberal, o percurso é oposto.
  • A velha convenção via o desenvolvimentismo como a transformação da estrutura produtiva, no sentido que a estrutura institucional que ia se adequando a esta transformação, ao passo que a recomendação básica da convenção neoliberal é get the institutions right, acerto que levaria a uma estrutura produtiva apropriada a uma alocação eficiente de recursos. • O Estado é para o desenvolvimentismo o motor do desenvolvimento, seja por causa das falhas de mercado, seja por que representa o interesse da coletividade. Para os neoliberais, as falhas do Estado são mais daninhas que as falhas de mercado, e o Estado tende a ser apropriado e deve ter o seu poder discricionário limitado ao máximo. Os mercados, ao contrário, devem ser estimulados e, quanto mais completos, maior será a probabilidade de desenvolvimento.
  • Os desenvolvimentistas insistiam que o subdesenvolvimento é um processo histórico específico e que a história dos países periféricos não é uma repetição defasada do percurso dos países mais avançados. Os neoliberais recuperaram o etapismo, numa versão ainda mais simplificada que as prevalecentes nos anos sessenta, como a de ROSTOW (1964)6.

Com sua morte prematura o estudo sobre “Development Conventions: The Political Economy of Development Theory” do Pós-Doutorado não foi concluído. Neste texto, utilizamos alguns artigos que escreveu sobre o tema, inclusive as questões e debates publicados na “La Lettredu CEPN (le quatrième numéro)”, já citado, que analisa o papel e a importância das convenções de desenvolvimento na dinâmica de crescimento e na definição das políticas econômicas dos países em desenvolvimento.

6. Conclusão

A evolução do pensamento de Fabio Erber sobre economia decorreu dos caminhos percorridos em sua vida profissional. Após entrar no BNDES (1964-1994), tornou-se mestre em Desenvolvimento Econômico (1971) e foi, neste mesmo ano, para a FINEP. Na época do Segundo Plano Nacional do Desenvolvimento (II PND) se envolveu com a proposta da implantação do setor de bens de capital, notadamente com a Política de Informática. Nesta época, o estudo desse setor abrangia conhecimentos de mecânica, elétrica e eletrônica. Foi então para Sussex/Grã-Bretanha e elaborou a sua tese de doutoramento (1978) sobre este tema.

Ao voltar em 1979 passou a ser professor do Instituto de Economia Industrial da UFRJ (atual IE-UFRJ) e fez concurso para professor titular, em 1982, com uma tese sobre desenvolvimento, tecnologia e intervenção do Estado nos países industrializados sob a ótica da teoria francesa de regimes de regulação. Dedicou-se como professor, a partir de então, aos estudos sobre o complexo eletrônico e sobre desenvolvimento industrial e tecnológico.

Em 1985, sob a gestão de Renato Archer, participou da criação do Ministério de Ciência e Tecnologia (atual MCTI), sob a chefia do Professor Luciano Coutinho.

Ao vivenciar o desmonte dos conceitos do desenvolvimentismo, como política de governo após o Plano Collor (1990), observou que essa mudança profunda não se deu apenas no nível de políticas, mas das convenções que sustentavam o estabelecimento das mesmas.

Como Diretor do BNDES de 1992 a 1994 implantou as gerências de estudos setoriais preocupado com a adaptação da instituição à nova convenção, pois achou que era necessário estudar os impactos setoriais das políticas macroeconômicas da convenção neoliberal.

Após este período, dedicou-se à atividade acadêmica de maneira mais intensa até que em 2003 voltou a ser Diretor do BNDES pela segunda vez e foi um dos principais artífices da PITCE (Política Industrial e Tecnológica e de Comércio Exterior), que marcou a volta de conceitos da convenção desenvolvimentista, mas adaptados a uma economia aberta num mundo instável, inseguro e incerto.

Fabio Erber não chegou a concluir uma teoria da convenção desenvolvimentista, como desejava.

Referências Bibliográficas

AMSDEN, A. (2009) A Ascensão do “Resto”: os desafios ao Ocidente de economias com industrialização tardia, São Paulo: Editora UNESP

AROCENA, R.; SUTZ, J. (2014) “El aporte de Fabio Erberal pensamento sobre el desarrollo: mirada sumaria desde Uruguay”, In: MONTEIRO FILHA, D. C.; PRADO, L. C. D.; LASTRES, H. M. M. Estratégia de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber. Rio de Janeiro: BNDES, 2014, p.139.

BIELSCHOWSKY, R. (1988) Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo, Rio de Janeiro: IPEA, 1988.

CARVALHO, L. B.; KUPFER, D. (2011) Diversificação ou especialização: uma análise do processo de mudança estrutural da indústria brasileira, Revista de Economia Política, v. 31, p. 618-637

CHAGAS, A. M. C. T. (2006) A economia política comercial brasileira nos anos 90, Tese (Doutorado em Economia) – Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro

EARP, F. S. (2014) Fabio Erber e a pedagogia a quatro mãos, In: MONTEIRO FILHA, D. C.; PRADO, L. C. D.; LASTRES, H. M. M. (Orgs.). Estratégia de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber. Rio de Janeiro: BNDES

ERBER, F. S. (2012) The evolution of development conventions, Revista de Economia Contemporânea, v. 16, n. 1, jan./abr.

___________ (2011) As convenções de desenvolvimento no governo Lula: um ensaio de economia política, Revista de Economia Política, v. 31, n. 1, jan./mar.

__________ a (2010) Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo: um ensaio de economia política, Textos para Discussão, CEPAL-IPEA, n. 13

__________ b (2010) Inovação tecnológica na indústria brasileira no passado recente: uma resenha da literatura econômica, Textos para Discussão, CEPAL-IPEA, n. 17

_________ (2009) Convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo, Insight Inteligência, ano XI, n. 44

__________ a (2008) Eficiência coletiva em arranjos produtivos locais industriais: comentando o conceito, Nova Economia, v. 18, n. 1, p. 11-31

__________ b (2008) The Evolution of Development Conventions, Le Lettre du CEPN, n. 4, nov.

__________ c (2008) The evolution of development conventions, In: Congresso da Sociedade Internacional J. A. Schumpeter, 12, Rio de Janeiro, IE/UFRJ, 2-5 jul

__________ d (2008) Development projects and growth under finance domination – the case of Brazil during the Lula years (2003-2007), Revue Tiers Monde, n. 194, p. 597-629

__________ e (2008) As convenções de desenvolvimento no Brasil: um ensaio de economia política, In: Fórum de Economia da FGV-SP, 5, São Paulo, set.

___________ (2007) Celso Furtado e as Convenções do Desenvolvimento, ”. In: SABÓIA, J. M.; CARVALHO, F. J. C. (Orgs). Celso Furtado e o Século XXI. Barueri: Manole / Rio de Janeiro: Instituto de Economia da UFRJ, 2007 p. 52-57.

____________ (2004) Innovation and the development convention in Brazil, Revista Brasileira de Inovação, v. 3, n. 1, p. 35-54, 2004. Disponível em: . Acesso em: 6 jun. 2017.

__________ a (2002) Desenvolvimento econômico: o recorte setorial, Rio de Janeiro: BNDES

__________ b (2002) O retorno da política industrial, In: LEITE, A. D.; REIS VELLOSO, J. P. (Orgs.). O novo governo e os desafios do desenvolvimento. Rio de Janeiro: José Olympio

__________ c (2002) The Brazilian development in the nineties. Myths, circles and structures, Nova Economia, v. 12, n. 1, jan./jun.

__________ d (2002) Desenvolvimento econômico: o recorte setorial, In: BNDES. BNDES 50 Anos – Histórias Setoriais. São Paulo: DBA e Rio de Janeiro: BNDES, 2002d, p. 13-14

__________ (2000) Perspectivas da America Latina em Ciência e Tecnologia, Parcerías Estratégicas, n. 8, p. 181-200

__________ (1993) The political economy of technological development-the case of the Brazilian informatics policy, UNU/INTECH, apr, Mimeo

__________ (1992) Desenvolvimento Industrial e Tecnológico da década de 90: Uma nova política para um novo padrão de desenvolvimento, Ensaios FEE, v. 13, n. 1, p. 9-42

__________ (1988) A transformação dos regimes de regulação: desenvolvimento, tecnologia e intervenção do Estado nos países industrializados e no Brasil, Tese (Concurso para Professor Titular) – Instituto de Economia Industrial, Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro

__________ (1985) The Development of the ‘Electronics Complex’ and government policies in Brazil, World Development, v. 13, n. 1

ERBER, F. S.; ARAUJO Jr, J. T. (1973) Notas sobre a indústria de bens de capital: tecnologia e setor público, Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 3, n. 1

ERBER, F.; CASSIOLATO, E. (1997) Política industrial: teoria e prática no Brazil e na OCDE, Revista de Economia Politica, v. 17, n. 2, abr./jun

KUPFER, D.; FERRAZ, J. C.; MARQUES, F. (2013) The return of industrial policy in Brazil, ". In: STIGLITZ, J. (Org.). The industrial policy revolution I: The role of government beyond ideology. 1. ed. Londres: Palgrave, 2013, p. 327-339

KUPFER, D. (2015) A indústria brasileira após a abertura, In: CASTRO, A. C. et al. (Orgs.). Brasil em desenvolvimento: economia, tecnologia e competitividade. Rio de Janeiro: Ed. Civilização Brasileira, 2015, p. 201-232.

KUPFER, D.; HAGUENAUER, L. (1994) Dimensão estrutural da indústria Brasileira, ”. In: COUTINHO, L.; FERRAZ, J. C. (Orgs.). Estudo da competitividade da indústria Brasileira. Campinas: Hucitec

KUPFER, D.; FERRAZ, J. C.; PAULA, G. de. (2002) Política industrial, In: KUPFER, D.; HASENCLEVER, L. (Orgs.). Economia industrial: fundamentos teóricos e práticas no Brasil. 1. ed. Rio de Janeiro: Campus

KUPFER, D.; FERRAZ, J. C.; HAGUENAUER, L. (1995) Competição e internacionalização da indústria brasileira, In: BAUMANN, R. (Org.). O Brasil e a economia global. Rio de Janeiro: Campus

MENDONÇA, H. F. (2004) Três ensaios sobre a dívida pública e a determinação das taxas de juros na economia brasileira, Finanças públicas: VIII Prêmio Tesouro Nacional – 2003. Tese sobre Finanças Públicas: Coletânea de monografias. Secretaria do Tesouro Nacional. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2004, p. 91.

MONTEIRO FILHA, D. C., PRADO, L. C. D.; LASTRES, H. M. M. (2014) Estratégia de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber, Rio de Janeiro: BNDES

MONTEIRO FILHA, D. C.; ANDRADE, J. A. P. (2014) Pensando e implementando políticas: a contribuição de Fabio Erber no BNDES, ”. In: MONTEIRO FILHA, D. C., PRADO, L. C. D.; LASTRES, H. M. M. Estratégia de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber. Rio de Janeiro: BNDES, 2014, p. 336-338.

ORLÉAN, A. (1989) Pour une approche cognitive des conventions économique, Révue Économique, v. 40, n. 2. Disponível em: . Acesso em: 24 fev. 2017

PRADO, L. C. D. (2014) Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias, ”. In: MONTEIRO FILHA, D. C.; PRADO, L. C. D.; LASTRES, H. M. M. Estratégia de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber. Rio de Janeiro: BNDES

ROSTOW, W. (1964) The stages of economic growth, Cambridge: Cambridge University

SCHUMPETER, J. (1954) Economic doctrine and method: an historical sketch, London: George Allen & Unwin (first published 1912).

SERFATI, C. (1998) O papel ativo dos grupos predominantemente industriais na financeirização da economia, ”. In: CHESNAIS, F. A mundialização financeira: gênese, custos e riscos. São Paulo: Xamã

Estratégias de desenvolvimento, política...

Este livro reúne ensaios sobre questões de teoria e política econômica, escritos por ex-colegas, alunos e amigos, em homenagem a Fabio Erber. Objetiva-se, além de realçar as qualidades de seu legado, atualizar o debate sobre os temas centrais que o preocuparam e...

ver também Estratégias de desenvolvimento, política...

La convention de développement au Brésil contemporain

Ce projet de recherche de Fabio Erber avait pour objectifs: I) Au niveau analytique, l'analyse économique a été combinée à des contributions d'autres sciences humaines - théorisant sur les "représentations et pratiques sociales" et la théorie de la rhétorique. II) Sur le plan empirique, il a été discuté de la question de savoir si, au Brésil, dans les années 1990 et 2000, il existait un "accord de développement" dominant tout au long de la période. Comme il l'a présenté plus en détail, cette convention était divisée en représentations, identifiées par la théorie rhétorique, et en pratiques sociales, parmi lesquelles la recherche privilégiait les politiques économiques et les réformes institutionnelles. Cet article comporte deux sections: la première est "La Convention en tant qu’instrument d’analyse" et la seconde a étudié s'il était possible de dire qu'il aurait une "convention de développement dans le Brésil contemporain"

1. La Convention comme un  instrument d’analyse

La perception dont, dans des situations d’incertitude, les agents économiques font appel à un accord tacite pour coordonner leurs actions, monte, au moins, aux analyses de Keynes, (par exemple, le chapitre XIII de la Théorie Générale). Pour Keynes, une convention était une régularité qui avait origine dans les interactions sociales mais que se présentait aux agents sous une forme objective, réifié, en devant se reproduire identiquement dans l’avenir. Plus récemment, l’importance des conventions dans la théorie économique et dans les pratiques économiques (par exemple, dans les marchés financiers et du travail) a été amplifiée et approfondie à travers les analyses d’un groupe d’économistes français,  qui a établi un programme de recherche sur l’économie des conventions (voir Jagd, 2004 pour un sommaire). Comme remarque Orléan (1989, p.244), dans un des textes fondateurs de ce programme de recherche, “la légitimité des procédures conventionnelles naît de l’existence d’un problème spécifique de coordination, que pose au système social l’incertitude “… “La convention… désigne l’organisation sociale au travers de laquelle la communauté s’arme d’une référence commune, produit une représentation collective extériorisée qui fonde les anticipations individuelles… Ainsi, la caractéristique de la convention est-elle d’agir sur les interprétations des agents. Elle s’identifie à une représentation collective qui délimite a priori le champ des possibles “(p.265). Le programme de recherches du groupe – et de ce projet – cherche à “intégrer plus étroitement contraintes cognitives et contraintes de coordination” (ibid p. 269). 

Les éléments cognitifs qui composent une convention sont de  connaissances codifiées, théories économiques et politiques, par exemple, et des connaissances tacites, originaires de la culture de la société où la convention se structure, à exemple de mythes téléologiques comme la Terre Promise, comme j’ai discuté dans Erber (2002).

Si la convention est un “dispositif cognitif collectif” (Orléan, 1989, p. 266), alors on peut appliquer à son analyse le  traitement donné aux représentations sociales, procédure que, auquel je sache, n’a pas été faite.

Une des définitions le plus usé de “représentation sociale” la caractérise comme “une forme de connaissance, socialement élaborée et partagée, en ayant un objectif pratique et en concourant pour la construction d’une réalité commune à un ensemble social “(Jodelet, 1989, p.36).   L’abordage structurel des représentations sociales, développée principalement par des auteurs français, connus comme l’ “École du Midi” (voir Alves-Mazzoti, 2002) pour une révision, sur laquelle le texte à suivre est basé) propose que toute représentation est organisée autour d’un noyau central, que détermine sa signification et son organisation interne, et par un système périphérique qui rend opérante la représentation. 

Le noyau central (NC) est “déterminé par la nature de l’objet représenté, par le type de relations que le groupe maintient avec l’objet et par le système de valeurs et de normes sociales qui constituent le contexte idéologique du groupe” (Alves-Mazzotti,2002 p.6) et il joue trois fonctions essentielles: i) une fonction génératrice – il est l’élément par lequel se crée ou se transforme une représentation; ii) une fonction d´organisation – c’est lui qui détermine la nature des liaisons entre les éléments d’une représentation; et iii) une fonction stabilisatrice – les éléments du noyau sont ceux qui plus résistent au changement. 

Les autres éléments qui entrent dans la composition de la représentation, les éléments périphériques (EP), constituent la partie opératoire de la représentation, en jouant cinq fonctions dans le fonctionnement et dynamique des représentations: a) concrétisation de la NC dans des termes ancrés dans la réalité, immédiatement compréhensibles et transmissibles ; b) règlement, que consiste à l’adaptation de la représentation aux transformations du contexte, en intégrant des nouveaux éléments ou en modifiant autres en fonction de situations concrètes avec lesquelles le groupe est confronté, c) prescription de comportements: l’EP fonctionne comme des schémas organisés par le NC, en garantissant le fonctionnement instantané de la représentation comme une  grille de lecture d’une situation et, conséquentement, en guidant des prises de position; d) protéction du NC : l’ÉP est l’element central des méchanismes de défense qui protègent le significat central de le representation en absorbant les informations nouvelles qui peuvent mettre en quéstion le NC. Une transformation, même petite, du noyau central est préparé longuement dans la périphérie et  e) modulations individualisées : c’est l’EP qui permet l’adaptation de la représentation sociale aux conditions des sujets individuels. 

Les conventions sont un phénomène historique et socialement localisé,  qu’ont un cycle de vie ils – elles naissent, évoluent et meurent, dépassées par autres conventions. Orléan (op.cit., p.266/7) remarque que la convention est un dispositif cognitif qui fait prévaloir les attitudes “confirmationnistes” (comme l’avait déjà écrit Keynes dans la Théorie Générale), en conduisant à une routinisation des calculs et des prises décisions. La convention serait basée sur un “principe d’économie des ressources cognitives, au  sens où on ne cherche à produire de nouvelles connaissances que dans la mesure où ont été épuisées toutes les tentatives d’interprétations compatibles avec l’état antérieur du savoir”. En utilisant la théorie ci-dessus décrite des représentations sociales, les acteurs sociaux changent une convention quand le noyau central de cette convention est incompatible avec les nouvelles informations apparues entre ceux qui souscrivent la convention,  produites par l’environnement économique, social ou politique.

Les conventions sont souvent associées au paradigme  kuhnien (Orléan, op cit) mais l’analyse précédente les ramènent aux programmes de recherche de Lakatos (1970)  en partageant avec ceux derniers la même morphologie: un noyau central, composé par des éléments “non négociables”, axiomatiques, et un système périphérique  qui fonctionne comme une ceinture de protection. 

L’identification du noyau central et des éléments périphériques d’une convention exprimée par des connaissances codifiées sous la forme des discours et des documents techniques peut être faite en utilisant  les ressources de l’analyse rhétorique, développée par Perelman et Olbrechts-Tyteca (1996), en identifiant l’orateur et l’auditoire auquel se destine le discours, et en analysant les prémisses concernant au réel et le préférable et les arguments (procédures de liaison ou dissociation) utilisés.

Les conventions et les représentations sociales ne se réduisent pas à un dispositif cognitif: celui ci est constitué pour servir de guide à des pratiques sociales des agents qui souscrivent la convention. Cette guide contient soit des prescriptions soit des interdictions – de la convention on dégage une heuristique, un “ordre du jour”, positif et un autre négatif. Le noyau central établit quels sont les problèmes q’on doit résoudre et quels sont les problèmes q’on doit éviter, tandis que le système périphérique établit les solutions acceptables à ces problèmes.   

En dépendant de l’univers couvert para la convention ces pratiques sociales peuvent entamer décisions d’investissement, préparation et exécution de politiques, etc. Dans tous les cas, le dispositif cognitif et les pratiques sociales interagissent et vont se modifiant au long du temps. En conséquence, l’analyse des conventions exige l’étude des pratiques sociales qui d’elles s’écoulent et, idéalement, du processus d’interaction entre le projet cognitif et sa praxis.

La cohérence entre le dispositif cognitif et les pratiques sociales des agents qui souscrivent une convention n’est pas garantie a priori –elle doit être vérifié empiriquement. Telle cohérence peut-être définie comme la “force” de la convention et “l’affaiblissement” de la convention signale sa perte de légitimité et son dépérissement.

La pluralité d’agents implique dans la possibilité que, pour des mêmes problémes, coexistent des conventions conflictuelles. Néanmoins, dans une période donnée dans une certaine société, il y a une convention hégémonique entre les conventions conflictuelles qu’ont peut  identifier à travers l’importance économique et politiques des agents qui souscrivent cette convention, à travers la “force” de cette convention et de l’importance des pratiques sociales qui sont liées a la convention.

Au présent étage de la recherche, les remarques présentées au dessus sur les conventions ont un caractère nettement conjectural. Une part du projet vise, précisément, son approfondissement et vérification, y compris à travers l’étude d’une convention spécifique, la convention du développement, dans un contexte historique spécifique, le Brésil dans la période qui va du début des années quatre-vingt-dix jusqu’au présent.

2. La Convention du Développement au Brésil contemporain

La problématique du développement, entendu comme transformation structurelle, est caractérisée par l’incertitude. Dans ce contexte, la coordination d’acteurs, nécessaire pour que le processus de développement ait lieu, exige, comme discuté ci-dessus, une convention. 

Comme on sait, la codification des connaissances relatifs au développement des pays qui étaient insérés dans la division internationale du travail comme des fournisseurs des produits primaires gagne corps à partir du Second Après-Guerre,  au milieu de la Guerre Froide et du processus de décolonisation. L’hégémonie exercée dans l’Amérique Latine par la convention national-developmentaliste, codifiée et diffusée par la Commission pour l’Amérique Latine des Nations Unies (CEPAL), est aussi bien connue. Dans cette convention les priorités (le noyau central de la convention) étaient la croissance rapide, amenée par l’industrialisation et la direction du processus était attribuée à l’État, notamment le pouvoir Exécutif. Dans la région, le Brésil a représenté le cas le plus distingué et réussi de mise en détail des dispositifs cognitifs de cette convention aussi bien que de  sa mise en oeuvre (voir Castro, 1993).

Bien qu’au Brésil la convention national- developmentaliste s’aille maintenue vigoureuse jusqu’au début de l’années quatre-vingt et aille agonisé le reste de la décennie, dans le plan international une autre convention prennait forme à partir des années soixante-dix. Celle-ci partait de la critique aux résultats des pratiques national-developmentalistes, notamment l’inefficacité due au protectionnisme,  a la répression financière et, d’une forme générale, à l’intervention de l’État (voir, par exemple, Krueger (1974) et Shaw (1973)), mais elle allait au-delà de la critique, en présentant une codification de connaissances qui posait d’autres pratiques sociales.

La convention qui va se rendre hégémonique dans l’années quatre-vingt-dix est basée, à mon avis, sur un trépied analytique. Sommairement : en premier lieu, les contributions de l’économie néo-classique sur l’inefficacité des politiques d’état dans des contextes dans lesquels les agents possèdent des attentes rationnelles. Deuxièmement, et en résultant de l’application des axiomes de la théorie économique néo-classique à la politique, les apports des théories sur le choix public et leurs conclusions sur l’appropriation de l’État par des groupes d’intérêt et par la bureaucratie elle-même. En troisième lieu  la vision de la ‘”nouvelle économie institutionnelle”, inspirée aussi par l’économie néo-classique, que le développement était fonction de la prévalence d’institutions qu’à travers le marché (lui-même une institution), conduisent à l’innovation et à la réduction des coûts de transaction (voir Caporaso et Levine, 1999). Mutuellement solidaires, les conclusions d’une en renforçant celles des autres, les trois jambes du trépied trouvaient une expression téléologique dans la vision de la “fin de l’Histoire”, par laquelle le développement convenablement conduit prenait nécessairement la forme d’une société régie par le marché et avec un système politique de démocratie représentative (Fukuyama, 1989). 

Telle représentation de la dynamique de la société se traduisait dans un ensemble de recommandations de pratique sociale, un ordre du jour positif, à la première vue seulement de politique économique, mais qui contenait, sous-jacente, une profonde transformation des sociétés auxlesquelles elle était dirigé. Codifiées, symboliquement, dans un décalogue – le Consensus de Washington  -(Williamson,1990), ces recommandations originairement étaient destinées à l’Amérique Latine, mais rapidement elles ont été élargies pour le reste des pays en développement, sous le nom de “programmes d’ajustement structurel”, avec l’appui de la Banque Mondiale e du Fond Monétaire Intérnational. L’universalisme de la nouvelle convention est explicité par le même Williamson (1993 p.1334),  quand il affirme que le Consensus est “universel” et est partagé “par tous les économistes sérieux”.  

Ainsi, au Brésil, quand la convention national-developmentaliste est arrivée à son état agonisant, à la fin des années quatre-vingt, il y avait disponible une codification de connaissances qui pouvait servir de base à une nouvelle convention. Néanmoins, “history matters” et la nouvelle convention de développement devait être constituée à partir du contexte laissé dans le pays par l’ancienne convention.

Dans la seconde partie du présent projet, en ayant comme rideau de fond un approfondissement de la connaissance codée ci-dessus décrite1, j’envisage, en premier lieu, confirmer l’existence d’une nouvelle convention de développement prépondérant pendant la période qui va des années quatre-vingt-dix jusqu’au présent. 

La procédure d’identification de l’existence et de la continuité de cette convention sera faite à partir de deux types de documents qui explicitent la vision sur les problèmes et les solutions du développement brésilien, présentés par des acteurs sociaux significatifs. Un premier type de document est constitué par des discours prononcés par un “orateur” important dirigés à un auditoire “universel” (la société brésilienne) et qu’ont pour objectif présenter une vision de développement auquel la majorité de la population doit adhérer. Dans cette catégorie on détache les discours de mise en possession des Présidents de la République. Ces discours ont le poids du pouvoir de la charge, de la légitimité de l’élu et du symbolisme du renouvellement. Pour complément, on analysera des discours manifestement importants de campagne électorale (par exemple, la “Lettre aux Brésiliens” du candidat Lula dans 2002) et des documents d’institutions patronaux  et de travailleurs, qui sont aussi destinés à l’auditoire universel. Un second type de document sont ceux documents dirigés à un public plus restreint, bien qu’important du point de vue de décisions et dans la configuration de l’avis public, à exemple des Expositions de Raisons de mesures cruciales de politique économique (le Plan Real, par exemple) et justifications de changements institutionnels comme les réformes de la Constitution.

Ces deux types de documents seront soumis à une analyse rhétorique2 (Perelman et Olbrechts-Tyteca, 1996), en identifiant soit les prémisses concernant le réel et au préférable qui constituent le noyau central de la convention, soit les éléments périphériques de la convention  en analysant les arguments (procédures de liaison ou dissociation) utilisés pour gagner l’adhésion des auditoires et qu’elles sont les “ordres du jour”  positif et négatif qui apparaissent dans les discours et qui constituent le système d’opération de la convention.    

Je crois qu’à travers de ces procédures c’est possible de donner  solidité à la conjecture que pendant la période étudiée une nouvelle convention de développement prévaut, dont le noyau central est maintenu constant quoique son système périphérique change.

 Néanmoins, comme souligné avant, une convention est un instrument de guide pour les actions des acteurs sociaux. Ainsi, il est nécessaire d’associer à l’analyse du discours une discussion des pratiques sociales liées à la nouvelle convention. Pour ça, les principales lignes de réformes économiques et institutionnelles adoptées par les successifs gouvernements seront analysées pour

leur consistance avec la vision explicitée dans la convention de développement, notamment avec les prémisses de cette convention. Pour le mêmes raisons on identifiera les lacunes dans l’éxecution de la vision explicite de la convention –lignes d’action pour lesquelles on a cherché lê consensus dans la vision explicite mais qui n’on pás eté poursuivies comme pratiques sociales.  Ainsi, nous aurons, à la fin de l’analyse, une évaluation de la “force” de la convention de développement actuellement en vigueur. 

Finalement, il faut réitérer que la procédure même d’analyse de la convention de développement au Brésil à partir des années quatre-vingt-dix doit conduire à une révision de ce qui a été présenté comme la “première partie” du projet, c’est à dire la discussion du concept de convention et de ses liens avec des théories économiques, de représentation sociale et d’utilisation de l’analyse rhétorique.

Le résultat final du projet serra un livre, que, au présent, je suppose aura la même structure de l’exposé décrit au-dessous. Des deux parties avant décrites devront apparaître divers papiers indépendants et que, plus tard, pourront constituer des chapitres du livre. En principe, j’imagine que trois types d’articles pourront être produits. Le premier type aurait une nature plus analytique, en explorant, par exemple, les relations entre les théories sur des conventions et les représentations sociales ou le support mutuel établi entre les jambes du trépied de la nouvelle convention de développement. Le second type aurait une nature plus méthodologique, discutant, par exemple, l’utilisation de l’analyse rhétorique pour identifier le noyau central et le système périphérique des conventions. Le troisième type serait plus descriptif,  par exemple, la continuité/discontinuité dans les visions de développement présentées par les plusieurs Présidents de la République au Brésil. Néanmoins, dans le stage actuel de la recherche cette taxonomie est évidemment conjecturale.

Comme j’ai rémarqué en haut l’inspiration de cet projet parvient des théories sur les conventions developpées en France. Il est possible que les formes ici proposées pour traiter les conventions et l’étude de la convention du développment interéssent a certains chercheurs français. Un séjour en France comme chercheur associé nous donnerait la possibilité de travailler ensemble avec une synergie positive.

Referências Bibliográficas

Alves-Mazzotti, A. (2002) A abordagem estrutural das representações sociais, Psicologia da Educação, n. 14/15

Caporaso, J. e Levine, D. (1999) Theories of political economy, Cambridge University Press, Londres.

Castro, A. B. (1993) Renegade Development: Rise and Demise of State-Led Development in Brazil, dans W. Smith, C. Acuña e E. Gamarra (comp.) Democracy, Markets and Structural Reform in Latin America, Transaction Publishers, Londres.

Erber, F. S (2002) The Brazilian development in the nineties – myths, circles and structures, Nova Economia, vol. 12 n.1

Fukuyama, F. (1990) The End of History?, National Interest

Jagd, S. (2004) French Economics of Convention and Economic Sociology, mimeo, Roskilde University, Dinamarca.

Jodelet, D. (1989) Les représentations sociales, Presses Universitaire de France, Paris.

Krueger, A. (1974) The political economy of the rent-seeking society, American Economic Review, n. 64

Lakatos, I. (1970) Falsification and the Methodology of Scientific Research Programmes, em I. Lakatos e A. Musgrave (comp.) Criticism and the Growth of Knowledge , Cambridge University Press, Londres.

Orléan, A. (1989) Pour une approche cognitive des conventions économiques, Révue Économique, vol.40 n.2

Perelman, C. e Olbrechts-Tyteka, L. (1996) ratado da argumentação: a nova retórica, Martins Fontes, São Paulo.

Salviano Jr., C. (1993) O Discurso Cepalino: Ensaio de Análise Retórica, Tese de Mestrado, FEA/USP.

Shaw, E. (1973) Financial Deepening in Economic Development, Oxford University Press, Londres.

Stiglitz, J. (1988) More instruments and broader goals: moving toward the post-Washington consensus, WIDER Annual Lecture, Helsinque.

Williamson, J. (1990) Latin American Adjustment: how much has happened?, Institute for International Economics, Washington

__________ (1993) Democracy and the Washington Consensus, World Development vol. 21,n.8.

As Convenções de Desenvolvimento no Governo...

1. Introdução

O objetivo deste ensaio é discutir as concepções de desenvolvimento que se encontram no Brasil contemporâneo. Parte do conhecido dito de Keynes de que, por detrás dos “homens práticos”, estão as ideias de economistas,...

ver também As Convenções de Desenvolvimento no Governo...

Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: uma introdução

Dulce Monteiro Filha, Helena M. M. Lastres, Luiz Carlos Delorme Prado, Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber / Organizadores: Dulce Monteiro Filha, Luiz Carlos Delorme Prado, Helena M. M. Lastres. – Rio de Janeiro : BNDES, 2014.

sem resumo

Este livro reúne ensaios sobre questões de teoria e política econômica, escritos por ex-colegas, alunos e amigos, em homenagem a Fabio Erber. Objetiva-se, além de realçar as qualidades de seu legado, atualizar o debate sobre os temas centrais que o preocuparam e que até hoje são analisados. O livro apresenta também um interesse histórico por mostrar a evolução de ideias e enfoques pioneiros, principalmente, sobre desenvolvimento, dinâmica e política industrial e tecnológica. As abordagens dos diferentes autores procuram explorar a contribuição de Fabio a temas selecionados, descortinando aspectos da sua vida e especialmente a riqueza contida em sua obra. Obra essa construída por cerca de quarenta anos, ao longo de sua carreira como acadêmico, formulador e gestor de políticas públicas, e que revela sua capacidade e maestria em combinar conhecimentos teóricos e práticos. Acima de tudo, a densa herança de Fabio enfatiza o valor da articulação entre distintas formas de conhecimento, assim como as vantagens de irrigá-las com experiências pragmáticas e avanços de modo simultâneo e recíproco.
O livro traz, na primeira seção, artigos memorialísticos. Luiz Carlos Delorme Prado apresenta uma visão abrangente, embora sintética, da trajetória acadêmica, no texto “Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias”. Fabio Sá Earp relata em “Fabio Erber e a pedagogia a quatro mãos” a experiência de ministrar aulas conjuntas com o homenageado. É um relato breve, mas vívido, do que era conviver com um professor notável como Fabio. Sua excepcional capacidade de exposição cativava seus alunos, que também admiravam seu jeito descontraído e irônico, mas sempre perspicaz e refinado, de lidar com o ensino e com a pesquisa.
Dulce Monteiro Filha expõe, no texto “Fabio Erber e sua pesquisa de novos modelos de desenvolvimento”, a relevância dada ao entendimento das estruturas e dinâmicas produtivas e seus mercados, com destaque para a composição e as relações intra e intersetoriais, assim como para as instituições que as apoiam, financiam, regulam e representam. Acrescenta a ênfase dada por Fabio à compreensão das características do contexto e da dinâmica macroeconômica e de seus efeitos sobre os investimentos e o comportamento da economia. Destaca, portanto, que a busca por novas políticas de desenvolvimento produtivo e inovativo requer focalizar o nível micro, meso e macroeconômico. No entanto, concorda que o planejamento e a definição de um determinado modelo de política, por mais bem elaborados que sejam, consistem em instrumentos importantes, mas não são os únicos. Aponta a relevância da contribuição de Fabio ao adicionar a dimensão política no que desenvolveu e resumiu como diferentes modos de “convenção do desenvolvimento”. Assim, na linha de Fabio, reforça o argumento de que as mudanças microeconômicas são os tijolos, mas que a compreensão de todo o processo de forma sistêmica é ainda mais relevante em uma construção. Na seção seguinte, apresenta-se o primeiro tema a que se dedicou Fabio Erber: o desenvolvimento econômico do Brasil. Fabio participou ativamente do debate sobre o assunto, especialmente em políticas públicas para o aumento da capacidade de produção e das competências tecnológicas. Já em 1972, escreveu um artigo, “Escolha de tecnologias, preços dos fatores de produção e dependência – uma contribuição ao debate”, que trata dessa problemática. As discussões sobre os modelos de crescimento e desenvolvimento econômico faziam parte desses debates. A conveniência de manter ou não a economia doméstica a reboque da internacional, de desenvolver estruturas produtivas locais e nacionais, especialmente em atividades intensivas em conhecimento, foi tema tratado por Fabio Erber em alguns de seus textos mais importantes.
O presidente do BNDES – Luciano Coutinho – no seu texto “A crise e as múltiplas oportunidades de retomada do desenvolvimento industrial do Brasil” examina as implicações das recentes transformações na economia mundial, com o objetivo de discutir os desafios e as oportunidades para políticas de desenvolvimento no longo prazo. As contribuições de Fabio Erber, aqui também apontado como um dos precursores desse debate no país, são revisitadas. Particular atenção é dada ao entendimento de como as variáveis macroeconômicas condicionam as políticas de desenvolvimento produtivo e inovativo. Discute-se o alcance das políticas explícitas e implícitas operando sob regimes macroeconômicos, que Coutinho classificou como “malignos ou benignos” ou, nos termos em que Fabio cunhou ao enfatizar a dimensão política, as distintas formas de “convenção de desenvolvimento”. Sob tais luzes são avaliados os desafios da trajetória recente da economia brasileira e discutidas as oportunidades de desenvolvimento industrial. Infraestrutura e logística, petróleo, gás e naval, energias renováveis, agronegócios, o complexo da saúde e outros serviços públicos de alto conteúdo tecnológico, que em muito podem se beneficiar do poder de compras governamentais, são temas de destaque. O artigo finaliza ressaltando que, mais do que recuperar e expandir o investimento de longo prazo, objetiva-se combinar a consolidação da democracia com avanços na inclusão social, inovação e sustentabilidade ambiental, associando e potencializando as dimensões econômica, social, política e espacial do desenvolvimento brasileiro.
Entre os economistas franceses que trilhavam uma linha de pensamento semelhante e estiveram muito próximos nos debates do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, estavam Benjamin Coriat e François Chesnais, os quais participam de seminários e discussões na vida acadêmica dessa instituição. François Chesnais desenvolveu, nos anos 2000, uma abordagem, de grande repercussão, sobre o regime de acumulação global dominado pelo capital financeiro, a qual consiste em uma de suas principais contribuições ao pensamento econômico. Em “Innovation under the sway of financialization: a few selected US issues”, neste livro, Chesnais retoma a discussão sobre os impactos da crescente financeirização da economia nos Estados Unidos da América (EUA), ressaltando o impacto das decisões tomadas e tendências ali desenhadas, dado seu papel central no sistema capitalista mundial. O capítulo inicia explicando que o que começou como característica particular do regime norte-americano levou a uma fase particular da história mundial. Em seguida, Chesnais discute os efeitos da financeirização, os desafios, as oportunidades e os espaços para políticas e estratégias públicas e privadas de desenvolvimento produtivo e inovativo, principalmente nos EUA. Analisa o baixo crescimento econômico, o descolamento do capital fictício e real, a diminuição dos esforços de inovação e de sua contribuição para o crescimento e o papel ainda mais proeminente das corporações transnacionais: nas atividades de pesquisa e desenvolvimento, na estrutura de produção e de comércio internacional e na exploração do trabalho, dos recursos naturais não renováveis e do ambiente de forma geral. Salienta ainda a crescente influência dessas corporações no Estado e nos objetivos das políticas governamentais. Aponta os impactos negativos resultantes da visão predominante de curto prazo – que pune os investimentos que requerem pensar e planejar o desenvolvimento no longo prazo – e dos objetivos limitados a colher os “frutos mais baixos” dos investimentos em ciência, tecnologia e inovação (C,T&I), os quais podem mais rapidamente ser apropriados e usados. Alerta especialmente para os riscos da tendência à privatização e degradação do conhecimento e das políticas que centralizam seu foco nas atividades do paradigma tecnoprodutivo do passado, sem cuidar do aumento do aquecimento global e outros requerimentos do desenvolvimento sustentável no longo prazo.
Rodrigo Arocena e Judith Sutz, revisitando a obra de Fabio Erber, lançam um instigante olhar sobre sua contribuição intelectual ao tema do desenvolvimento. Sublinham as características que consideram mais marcantes da obra de Fabio: a ênfase no processo de aprendizado e de aquisição de conhecimentos; e a abordagem de país, Estado, poder e políticas. No texto “El aporte de Fabio Erber al pensamiento sobre el desarrollo: mirada sumaria desde Uruguay”, Arocena e Sutz destacam o argumento de Erber sobre a importância de incrementar o conteúdo tecnológico dos sistemas produtivos já existentes e de impulsionar setores inexistentes ou ainda incipientes que funcionem como principais motores e transmissores da inovação. Reforçam a relevância e o papel das políticas públicas para apoiar e sustentar tal estratégia em prol do desenvolvimento. Na discussão proposta, Arocena e Sutz retomam seu argumento de que as novas formas de divisão do conhecimento passam a constituir o maior desafio do subdesenvolvimento. Enfatizam que a questão decisiva para as políticas de desenvolvimento do terceiro milênio passa a ser o processo de incorporação de conhecimentos avançados e sua difusão ao conjunto da produção de bens e serviços. Os autores apontam que parece duvidoso que o modelo de crescimento com redistribuição, vigente na região latino-americana, possa afirmar-se sem a democratização do conhecimento. Avançam na formulação de uma proposta para o desenvolvimento do Uruguai e finalizam seu artigo lamentando a ausência de Fabio como interlocutor vital para ampliar a capacidade de entendimento dos novos desafios impostos e das oportunidades colocadas no cenário nacional, regional e internacional à questão do desenvolvimento e suas políticas.
Jorge Katz lembra as discussões com Fabio Erber sobre padrões de desenvolvimento em seu texto “Macro and micro issues related to natural resource-based economic growth” e retoma a ênfase que ambos sempre deram à economia política e ao entendimento das relações entre micro e macroeconomia. Sob tais luzes, Katz revisita as teses que, por um lado, apontam para as vantagens da dotação de recursos naturais como “janelas de oportunidades” para o estabelecimento de trajetórias industriais sistêmicas com alta capacitação e intensidade tecnológica e, por outro, as que alertam sobre uma suposta “maldição dos recursos naturais”, “doença holandesa” e “tragédia dos comuns”. Nesse quadro de referência, compara e discute as conclusões das análises recentes sobre o modelo de crescimento baseado na exploração intensiva de recursos naturais no Chile, na Argentina e no Brasil.
Na terceira seção, os ensaios de André de Melo Modenesi e Fernando J. Cardim de Carvalho discutem o tema das publicações mais recentes de Fabio Erber – a questão das convenções do desenvolvimento –, em muito contribuindo para avanços na utilização dessa abordagem. Ambos discutem principalmente os argumentos desenvolvidos por Fabio Erber em seu trabalho de 2011 sobre as convenções de desenvolvimento no governo Lula.
André Modenesi, no texto “Convenções: uma visão sociológica do desenvolvimento econômico”, resgata o destaque dado por Fabio Erber à compreensão do desenvolvimento como processo multifacetado e com indissociáveis dimensões: econômica, social e política; e explora o que considera uma de suas principais contribuições: a utopia da crença de que uma determinada convenção de desenvolvimento se materializa em um projeto nacional que vise ao bem comum. Modenesi chama a atenção para o alerta do economista Antonio Barros de Castro sobre a dicotomia entre convenções do crescimento e da estabilidade e reforça os argumentos de Erber sobre a mudança estrutural no padrão de desenvolvimento brasileiro que resultou da convenção neoliberal focada na estabilidade da economia, estabelecida no fim dos anos 1980 sob a égide do “Consenso de Washington”. Modenesi realça o papel de Fabio Erber ao inaugurar a linha de pesquisa em economia política monetária brasileira contemporânea.
Cardim, no texto “Expectativas, incerteza e convenções”, seguindo a ênfase dada por Fabio sobre a necessidade de articular correntes teóricas afins, examina o conceito de convenções do desenvolvimento à luz da teoria keynesiana das expectativas. Finaliza sua contribuição apontando a importância da argumentação de Erber de que construir uma convenção envolve não apenas conhecer como funciona a economia, mas também saber persuadir politicamente um número suficiente de agentes para que a política possa ser de fato implementada, demonstrar sua eficácia e, assim, reforçar a convenção que a sustenta. Reforça, portanto, asconclusões de Fabio, que sustentava ser necessário avançar na discussão entre várias disciplinas e, em particular, as ciências sociais e políticas, para além do debate entre diferentes correntes do pensamento econômico.
Na quarta seção, dois ensaios tratam de uma questão que Erber enfrentou como consultor: a defesa da concorrência. Com a Constituição de 1988, foi lançada a base institucional para a mudança do padrão de desenvolvimento brasileiro e, desde então, profundas reformas técnicas, políticas e econômicas desenharam novos contornos institucionais que afetaram os modos de produção, consumo, acumulação, financiamento e intervenção do Estado. Nos anos 1990, houve mudança na economia promovida em ideias ideologicamente diferentes do padrão de desenvolvimento adotado anteriormente, de natureza mais liberalizante. Fabio Erber analisou a política industrial do governo Collor no texto “Ajuste estrutural e estratégias empresariais”, escrito em conjunto com o economista Roberto Vermulm, em 1993, no qual argumenta que a ideia do governo era fazer uma política em forma de pinça, por um lado, criando mecanismos de estímulo à competitividade e, por outro, forçando a concorrência por meio de uma abertura comercial unilateral.
Esses dois ensaios, um de Luiz Carlos Delorme Prado e outro de José Tavares de Araujo Jr., discutem questões que recorreram em diversos momentos à influência intelectual do homenageado, embora, infelizmente, muitos aspectos da contribuição de Fabio Erber nessa área não tenham sido publicados. Em “Defesa da concorrência e desenvolvimento: notas sobre o debate e sua aplicação no caso brasileiro”, Prado discute a relação entre defesa da concorrência e desenvolvimento no Brasil, focalizando o contexto das reformas liberais adotadas nos anos 1990. O autor analisa com profundidade a mudança do padrão de desenvolvimento decorrente de conflitos básicos do capitalismo e a preocupação com a competição intercapitalista, descrevendo e comparando com os sistemas de defesa da concorrência de outros países. Com a abertura da economia, em 1994, foi lançado o Plano Real, instituído o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e foram conferidos poderes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) para agir como autoridade antitruste independente. Essas iniciativas são analisadas no conjunto das reformas econômicas implantadas no país naquela década, que incluiu a abertura da economia, a restauração do padrão monetário, a abolição dos controles generalizados de preços, a privatização de empresas estatais e a criação de agências reguladoras em setores de infraestrutura e de utilidade pública.
José Tavares de Araujo Jr., amigo desde os tempos da então Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), atualmente Agência Brasileira de Inovação, discutia a política antitruste com Fabio Erber, que acompanhava os debates no Cade. Passados quase vinte anos da implantação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, José Tavares discorre neste livro sobre esse assunto em “Antitruste e advocacia da concorrência: perspectivas do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência à luz da experiência australiana”.
A quinta seção retoma a discussão do tema central da vida e obra de Fabio Erber: a política industrial e tecnológica. Dulce Monteiro Filha e José Eduardo Pessoa de Andrade apresentam a contribuição de Fabio Erber durante sua vida profissional no BNDES, onde foi pela primeira vez diretor, no governo Itamar, e criou as gerências de estudos setoriais. Os autores apontam, no entanto, que sua atuação mais importante foi quando se tornou diretor no primeiro governo Lula, ao participar da elaboração da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). No artigo “Pensando e implementando políticas: a contribuição de Fabio Erber no BNDES”, Dulce e José Eduardo descrevem as circunstâncias e ideias que envolveram a volta da política industrial ao país, assim como entrevistaram o atual diretor Júlio Ramundo e Pedro Palmeira, executivos do BNDES que conviveram e trabalharam com Fabio e que ajudaram a estruturar a PITCE. Esses depoimentos tornam o livro mais próximo dos fatos e das dificuldades de implementação de ideias no mundo real e mostram como foi possível a Fabio Erber, por meio da montagem da PITCE, participar da mudança para um novo padrão de desenvolvimento no Brasil. Nela, Fabio Erber teve a oportunidade de focalizar a dinâmica dos segmentos intensivos em conhecimento, ali chamados de setores motores da inovação.
Sua principal contribuição acadêmica foi o exame do papel da tecnologia no desenvolvimento econômico. Embora sua ampla formação intelectual o tenha levado a escrever sobre diversos temas, Fabio era essencialmente um especialista em economia industrial. Destaca-se a importância que sempre deu em sua obra ao papel das atividades capazes de irradiar inovações para os demais setores da economia. Com a atenção voltada para a implantação do setor de bens de capital, Fabio escreveu um texto em parceria com o seu colega de Finep, José Tavares de Araujo Jr., publicado na revista Pesquisa e Planejamento Econômico, em 1973, intitulado “Notas sobre a indústria de bens de capital: tecnologia e setor público”. Em seguida, foi fazer o doutorado na Universidade de Sussex, na Inglaterra, e em 1977 apresentou a tese Technological development and state intervention: a study of Brazilian capital goods industry. Ao voltar ao Brasil, Fabio escreveu vários trabalhos: “A propriedade industrial como instrumento de competição entre empresas e objeto de política estatal”, em 1982; “Microeletrônica, reforma ou revolução?”, em 1984; “the development of the electronics complex and government policies in Brazil”, em 1985.
No texto “Algumas lembranças de Fabio Erber”, Ricardo A. C. Saur discorre sobre sua contribuição pioneira no desenho e na implementação da política de tecnologia da informação e comunicações no Brasil, tomada essa como consequência natural da experiência adquirida nos anos 1960, principalmente relacionada ao primeiro apoio do Fundo de Desenvolvimento Técnico-Científico (Funtec) do BNDES (atual BNDES Fundo Tecnológico) e da criação da Finep.
Os estudos teóricos mais relevantes de Fabio Erber – e que, conforme reiterado, permanecem atuais – foram discutidos por José E. Cassiolato e Helena M. M. Lastres, que trabalharam com ele quando foi secretário executivo adjunto do Ministério da Ciência e Tecnologia e também na academia.
José Cassiolato e Helena Lastres, em “Inovação e desenvolvimento: a força e permanência das contribuições de Erber”, notam que Fabio formulou algumas das teses mais importantes e pioneiras do pensamento latino-americano sobre desenvolvimento, tecnologia e políticas públicas, ao ressaltar o caráter sistêmico, cumulativo e contextualizado do processo de inovação. Destacam sua ênfase à endogeneização de capacitações e do progresso técnico, especialmente nas atividades difusoras de inovações, assim como ao papel do Estado na viabilização de tal objetivo. Apontam a relevância da compreensão dos condicionantes que restringiram a criação de capacidades produtivas e inovativas nas economias latino-americanas no século passado. Resgatam as teses de Fabio sobre dimensão geopolítica, quadro macroeconômico, políticas explícitas e implícitas, papel das corporações transnacionais e limitações da importação de tecnologia estrangeira como mecanismo principal das políticas tecnológicas locais. Concluem que essas contribuições – somadas às que Fabio desenvolveu no fim de sua vida sobre os desafios de implementar políticas em um quadro de convenções de desenvolvimento conflituosas – continuam sendo extremamente úteis para o entendimento dos atuais limites, dilemas e oportunidades do desenvolvimento brasileiro.
O último artigo, de autoria do próprio homenageado, “Technological dependence and learning revisited”, foi escrito em 1983 e, de acordo com as informações disponíveis, jamais foi publicado. Sua inclusão neste livro atendeu à sugestão de José Cassiolato, que segue utilizando tal texto em seu curso na pós-graduação em Economia, na disciplina Sistemas de Inovação e Desenvolvimento. O artigo mostra como Fabio, já naquela época, exercita sua capacidade de articular e dialogar com diferentes correntes do pensamento econômico. Ao comparar e criticar visões que até hoje influenciam as principais formas de entendimento sobre criação de capacidade produtiva e inovativa nos países menos desenvolvidos, Fabio revela a sofisticação e densidade de seus conhecimentos. Mostra como superficiais e inócuas são as teses e as políticas que ignoram o contexto tratado, sua evolução histórica e posição na hierarquia mundial. Acima de tudo, alerta ser impossível tratar da questão de criação e acumulação de conhecimentos sem considerar as questões de poder. Comprova-se, portanto, de modo pragmático, a argumentação sobre a atualidade do pensamento de Erber.
Mostra-se relevante notar como os artigos, em diferentes seções deste livro, buscando elaborar temas e contribuições diversas na obra de Fabio Erber, acabaram por revelar significativas convergências analíticas e por formular propostas comuns e complementares. Além de valorizar a força desse legado, aproveitamos para agradecer aos autores e a todos aqueles que de alguma forma foram responsáveis por este livro tornar-se realidade. Observamos, por fim, que não se pretendeu abranger todo o espectro de temas e questões trabalhados por Fabio. Nem se trata de um livro que objetiva discutir em profundidade sua obra. O livro pretende, apenas, ser uma homenagem de alguns de seus amigos, colegas e ex-alunos à memória dessa notável figura humana, que reunia as qualidades resultantes de um raro amálgama de intelectual brilhante, talentoso formulador de políticas e gestor público.

Estrutura

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

Esta proposta constitui apresenta um esquema das propostas anteriores e é composta dos seguintes tópicos: Objetivo; Vínculos com outras políticas; Características da política industrial (Transferências de rendas; Prioridades; e Instrumentos); Reinserção soberana.

1. Objetivo

Construção de um novo padrão de desenvolvimento –  formação de “círculos virtuosos” de acumulação e distribuição. Inserção internacional com soberania e equidade.

2. Vínculos com outras políticas

  • Macroeconômicas e sociais: estabilização, distribuição de rendas, emprego e crescimento
  • Infraestrutura econômica
  • Infraestrutura social
  • Infraestrutura científica e tecnológica
  • Financiamento
  • Reforma do Estado – política, técnica e administrativa

3. Características da política industrial

  • Transferências de rendas: pactuação e transparência; participação dos trabalhadores nos lucros e novas técnicas de organização da produção; melhores condições de trabalho. 
  • Revisão dos atuais incentivos: duplo objetivo – destinar os recursos públicos para fins sociais, desprivatizando o Estado; e aumentar a capacidade financeira do Estado.

4. Prioridades

Definidas em função dos Objetivos 

  • Fomento dos setores motores: uso geral, mas medidas são específicas para esses setores; eficácia maior se estiverem ligadas a usuários; círculo virtuoso de inovação/difusão.
  • Distribuição de Renda: capacitar o sistema produtivo a responder e participar da redistribuição de rendas; produção de bens-salário e serviços sociais básicos; vínculos com setores fornecedores; políticas por complexos; círculo virtuoso de acumulação e progresso técnico.
  • Instrumentos: mercado dado pela política de distribuição de rendas; não há risco para os setores finais. 

Oferta nos bens salário será estimulada por medidas redutoras de custos de investimento em capacidade de produção, técnicas de gestão e, especialmente, pela oferta de bens de produção mais eficientes. 

Desenvolver tecnologicamente os setores produtores de meios de produção. Política de inovação/difusão (ver documento Luciano). 

Importância das Câmaras setoriais. Estímulos para desenvolvimentos conjuntos: cooperação entre usuários e produtores (u/u, u/p, p/p). Estímulos financeiros e creditícios. 

Política de compras do Estado. 

Aportes de capital de risco.

Regulação das características dos produtos e processos – incentivo à inovação – saúde dos consumidores e condições de trabalho

Retreinamento – Ver Lia.

Desenvolvimento Tecnológico

5. Reinserção soberana

  • Política de exportação: política cambial, estabilidade da taxa para reduzir a incerteza. 
  • Vantagens comparativas: substituir a competitividade espúria dos salários miseráveis pela competitividade autentica baseada no progresso técnico. 
  • Política por complexos. 
  • Política de capacitação tecnológica: estímulos creditícios e fiscais com contrapartida em preços no mercado interno – somar dinâmica interna e externa e benefícios para os consumidores internos.
  • Política de importações: proteção dinâmica, em função da competitividade dos setores; pactuada, aumento de competitividade; instrumentos, tarifas e estímulos internos. JT p. 11 e 26.
  • Negociações comerciais bilaterais e multilaterais: GATT etc.
  • Política de investimentos externos: Desejabilidade do investimento, desde que contribua, nos limites das suas possibilidades para o desenvolvimento nacional. Oferece-se o mercado nacional em troca de investimentos. Investimentos devem incluir capacitação tecnológica. Sem ilusões quanto à P&D mas incluindo up-grading de fornecedores e uso de técnicas modernas de gestão, controle de qualidade, saúde dos trabalhadores. Vínculos com SNCT. Cumprir a Constituição no que toca a preferências a empresas nacionais, inclusive pela possibilidade de estabelecer reservas de mercado temporárias, em casos específicos, dependendo dos pactos setoriais.

Política industrial e tecnológica: uma proposta

1. Política industrial e distribuição de renda

Toda política econômica tem um aspecto redistributivo. Atualmente, no Brasil, privilegiam-se os detentores de capital que o utilizam para aplicações de natureza puramente financeira, em detrimento dos demais segmentos da sociedade. O PT...

ver também Política industrial e tecnológica: uma proposta

Política industrial e tecnológica: uma proposta

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

A Política Industrial articula-se a outras políticas, que visam desenvolver a infraestrutura, econômica (transporte, energia e comunicações), social (educação, saúde e habitação) e científica e tecnológica (pesquisa científica e serviços tecnológicos). Outras políticas setoriais, como a agrícola, dependem da Política Industrial. A PI está também intrinsecamente vinculada à constituição de novos padrões de financiamento para a economia brasileira, novas formas de relação entre trabalhadores e patrões e à reforma do Estado brasileiro. No curto prazo, a PI constitui um dos principais elementos de um processo de estabilização de preços não recessivo. Somente um projeto integrado de desenvolvimento pode dar coerência a todas essas políticas, cada qual dotada de características próprias Cabe, porém, destacar que a Política Industrial do PT, refletindo as características do processo de desenvolvimento industrial contemporâneo e os objetivos do Partido, abarca sempre o suprimento de conhecimentos científicos e tecnológicos e de recursos humanos necessários a todas as atividades industriais - desde a concepção de novos produtos e processos até a sua venda. Esta abordagem integrada e integradora reconstitui a natureza coletiva dos processos industriais, que faz com que o resultado seja maior que a soma das partes, e um dos seus traços distintivos, política e tecnicamente. São explicitadas ainda mais dois tópicos nesta proposta: Política industrial e distribuição de renda e; Crescimento e relações interindustriais (Programas Setoriais e Programas Horizontais de Capacitação e Modernização Tecnológica).

1. Política industrial e distribuição de renda

Toda política econômica tem um aspecto redistributivo. Atualmente, no Brasil, privilegiam-se os detentores de capital que o utilizam para aplicações de natureza puramente financeira, em detrimento dos demais segmentos da sociedade. O PT transformara essa situação, privilegiando os rendimentos do trabalho e do capital utilizado para o crescimento do pais.

Dentro deste objetivo, a PI fomentara:

  • o suprimento de produtos e serviços que formam a cesta básica de consumo dos trabalhadores, com qualidade superior e preços reais mais baixos;
  • o uso de processos de produção que dem melhores condições de trabalho e saúde aos seus operadores;
  • a adoção de técnicas de gestão mais modernas, que assegurem a maior participação dos trabalhadores nas decisões;
  • o uso de processos produtivos que preservem o meio-ambiente;
  • o investimento das empresas em capacidade produtiva e domínio da tecnologia de produtos e processos;
  • a cooperação entre empresas, sindicatos e instituições educacionais, tecnológicas e cientificas.
  • a formação de recursos humanos adequados, em todos os níveis, incluindo o retreinamento de pessoas para novas funções técnicas.

A PI será operacionalizada por meio de medidas que reduzirão os custos e os riscos das atividades que levam aos resultados acima enunciados. Estas medidas, detalhadas a seguir, implicam em transferências de rendas da sociedade para os agentes responsáveis por aquelas atividades.

O PT condicionara a concessão de incentivos de qualquer natureza à definição clara dos objetivos a serem alcançados e à realização das atividades em prazos previamente acordados. Estabelecera mecanismos de acompanhamento e avaliação de resultados que assegurem, ao mesmo tempo, a transparência e a eficácia de ações e decisões do poder público, eliminando o clientelismo e o casuísmo que hoje prevalecem na concessão de incentivos, muitos dos quais não redundam em qualquer benefício social.

Uma profunda revisão dos incentivos atualmente vigentes será feita, mantendo apenas aqueles que se justifiquem à luz dos objetivos da política econômica e social, sujeitos aos condicionantes acima apresentados, acabando com a “privatização” do Estado brasileiro. Esta revisão ampliara também a capacidade financeira do Estado, permitindo uma alocação de recursos  mais eficiente e mais justa.

Finalmente, serão implantados mecanismos legais e administrativos que imponham sanções aos agentes que não cumprirem os acordos que lastreiam a concessão de incentivos. Da mesma forma, serão aplicadas com rigor medidas contra atividades que tragam prejuízos sociais, como danos à saúde dos trabalhadores e à degradação do meio-ambiente.

Estas sanções serão inequivocamente aplicadas, de forma a estabelecer o respeito à lei e por fim à impunidade com que hoje se exploram os benefícios públicos.

No âmbito da PI, como nas demais políticas, o PT dará, assim, um verdadeiro conteúdo social e democrático à ação do Estado. Ao mesmo tempo, reorientando e concentrando os benefícios em atividades estratégicas, dará maior eficiência à política econômica.

2. Crescimento e relações interindustriais

A retomada do desenvolvimento industrial e indispensável para estabelecer um novo padrão econômico e social. Num pais de dimensões continentais como o Brasil este desenvolvimento deve basear-se no mercado interno. Grande parte deste mercado e constituído por relações entre industrias, que respondem por cerca de 40% da produção industrial.

Por outro lado, os setores industriais desempenham papeis diferenciados nas suas relações. Ha setores que suprem todo o sistema industrial de meios de produção e de progresso técnico, como os fabricantes de bens de capital, e setores que dependem de outros para esses mesmos fins, como os fornecedores de bens-salário. A PI do PT atendera essas diferenças.

2.1. Programas Setoriais

Em consequência, tanto para propiciar um novo padrão de distribuição de renda como para estimular o crescimento da produção e do emprego, o PT estabelecera Programas Setoriais que envolverão os vários setores industriais que participam de uma cadeia produtiva e os fornecedores de serviços tecnológicos, científicos, educacionais e de infraestrutura econômica que servem de apoio a essa cadeia.

Na configuração destes Programas participarão representantes dos trabalhadores, além de autoridades governamentais, empresários e membros das instituições supridoras dos serviços acima mencionados.

Estes Programas poderão ter um escopo regional circunscrito, dependendo da configuração da cadeia produtiva e do mercado que esta atinge, ganhando assim maior agilidade e adequação aos problemas da população.

Os Programas Setoriais do PT terão, pois, uma concepção distinta dos atuais, seja em termos de abrangência de atividades, seja em termos de representatividade social e política. Serão, portanto, mais modernos e eficazes.

Inicialmente, serão estabelecidos Programas Setoriais para:

(i) Bens-salário industriais : alimentos, vestuário e calçados e habitação;

(ii) Serviços de consumo básico onde  os insumos industriais são críticos e a introdução de novos processos e equipamentos podem levar a grandes aumentos de cobertura e eficiência, especialmente nos aparatos estatais :  saúde e saneamento, transporte urbano;

Nos dois grupos de setores, o papel desempenhado pelos fornecedores de equipamentos e serviços de apoio tecnológico e educacional e crítico e os Programas deverão enfatizar a capacidade de suprimento de meios de produção, conhecimentos e recursos humanos. Ao mesmo tempo, os Programas deverão estabelecer mecanismos que estimulem e facilitem o uso desses recursos nos dois grupos de setores, de forma a configurar um “circulo virtuoso” de crescimento e progresso técnico.

No entanto, a estrutura de oferta e distinta nos dois grupos de setores: nos bens-salário industriais a oferta e predominantemente privada, enquanto os serviços básicos são supridos principalmente pelo Estado. Em consequência, a PI utilizara instrumentos distintos nos dois casos.

Para os setores supridores de serviços básicos, o principal instrumento da PI será o poder de compra do Estado (recomposto pela reforma fiscal), que será utilizado seja para a especificação dos suprimentos, seja para reduzir os riscos econômicos do desenvolvimento de novos produtos e processos. Complementarmente, os fornecedores serão beneficiados por mecanismos de credito e fiscais, especialmente os primeiros.

Para os setores produtores de bens-salário e seus fornecedores, a Política Industrial provera mecanismos de credito e fiscais que reduzam o custo da sua modernização tecnológica, de acordo com os objetivos da PI, e mecanismos de difusão de conhecimentos que reduzam o risco da adoção de novos equipamentos e processos de produção, exigindo dos supridores, em contrapartida dos incentivos que recebam, a montagem de serviços adequados de controle de qualidade e assistência técnica.

2.2. Programas Horizontais de Capacitação e Modernização Tecnológica

Ao lado dos Programas Setoriais, que tem uma abordagem “vertical”, tomando como eixo uma cadeia produtiva, a PI atuara também por Programas “Horizontais”, destinados principalmente ao desenvolvimento e difusão de tecnologia e meios de produção que são, com adaptações locais, de uso generalizado, como, p.ex., as novas técnicas de organização da produção (círculos de controle de qualidade, kan-ban, etc ), processos de automação com base na microeletrônica e procedimentos de gestão da qualidade.

Esses Programas Horizontais visam ampliar o “círculo virtuoso” de crescimento e progresso técnico entre produtores e usuários desses meios de produção e tecnologia.

Com base em critérios de economias de escala e escopo, tamanho de mercado e possibilidades de adaptação e inovação, serão definidas famílias de produtos e tecnologia para as quais serão buscados, alternativamente, o desenvolvimento tecnológico e a produção locais, ou a produção local com tecnologia importada ou, apenas, o uso de produtos importados. A inclusão de um grupo de produtos ou tecnologia em uma ou outra categoria será decidida adotando-se procedimentos de consulta semelhantes aos dos Programas Setoriais e será revista periodicamente.

Para os três grupos de produtos, a PI estimulara o desenvolvimento conjunto entre fornecedores e usuários e o estabelecimento de mecanismos de difusão de tecnologia.

Para os produtos onde deseja-se obter uma capacidade de inovação local, a PI deve abranger medidas redutoras de riscos (técnicos, econômicos e financeiros) e medidas redutoras de custos. Entre as primeiras, destacam-se o desenvolvimento de recursos humanos adequados, o aporte de capital de risco por agências governamentais, créditos cujo reembolso esteja condicionado ao sucesso do empreendimento, leasing incentivado, o uso de poder de compra do Estado e, mesmo, a reserva de mercado explicita. Para esses produtos, a proteção contra as importações, estabelecida de forma temporária e cadente, devera abarcar a tecnologia e os bens e serviços em que está se incorpora. Entre as segundas contam-se com os mecanismos tradicionais de credito e incentivos fiscais.

Para o segundo grupo de produtos, os estímulos recairão sobre a atualização da tecnologia importada e sobre a produção local desses bens e serviços, que será incentivada por uma proteção tarifaria (também temporária e cadente) e por mecanismos como o poder de compra do Estado e créditos governamentais.

Finalmente, para o terceiro grupo, a política dará ênfase aos mecanismos de difusão de conhecimentos, procedimentos de leasing e créditos para aquisição e uso dos bens e serviços.

Dada a importância das relações entre usuários e produtores de bens e serviços, os Programas Horizontais terão sua concepção final e implementação descentralizada e definida a nível local. Para tanto, serão mobilizadas as entidades públicas estaduais e municipais, além de organizações sindicais e patronais. Como instrumento financeiro dos Programas serão utilizados os Bancos Estaduais de Desenvolvimento e, pela sua capilaridade nacional, o Banco do Brasil.

Esta característica descentralizada dos Programas Horizontais permitirá que as pequenas e medias empresas tenham um atendimento adequado, contribuindo para a desconcentração do poder econômico.

Estabilização, distribuição de renda...

1. Políticas de estabilização e distribuição de renda

Todo processo inflacionário, ao alterar os preços relativos da economia, tem fortes efeitos sobre a distribuição de rendas da sociedade, que, por sua vez, alimentam o processo inflacionário, num processo cumulativo e permanentemente...

ver também Estabilização, distribuição de renda...

Estabilização, distribuição de renda e política industrial

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

As notas a seguir visam contribuir para o debate sobre a política industrial adequada a um processo que pretende, ao mesmo tempo, lograr uma relativa estabilidade de preços, retomar o crescimento econômico e promover uma distribuição de renda mais equitativa. Compõem-se de cinco seções. Na primeira, analisam-se algumas relações entre políticas de estabilização, de distribuição de rendas e industrial, num enfoque macroeconômico. A segunda seção apresenta em mais detalhe o conceito de política industrial utilizado. A terceira seção examina as implicações de uma redistribuição de renda em termos de política industrial para os setores mais diretamente afetados - os produtores de bens-salário industrial e de serviços sociais básicos. A quarta seção trata brevemente da questão da inovação tecnológica e de políticas diferenciadas segundo a propriedade do capital das empresas. Para concluir, na quinta seção comenta-se, ainda mais brevemente, algumas características que o Estado deverá assumir num novo padrão de desenvolvimento. Talvez seja desnecessário insistir sobre a sumariedade do tratamento dado a temas tão amplos. No entanto, vale advertir que, embora propositivas, as notas são, deliberadamente, mais conceituais que operativas, refletindo uma necessidade percebida ( talvez equivocadamente ) pelo autor. Mesmo dentro desse escopo, cabe, desde o início, apontar a falta de uma discussão mais aprofundada da dimensão financeira, que e aqui meramente tangenciada.

1. Políticas de estabilização e distribuição de renda

Todo processo inflacionário, ao alterar os preços relativos da economia, tem fortes efeitos sobre a distribuição de rendas da sociedade, que, por sua vez, alimentam o processo inflacionário, num processo cumulativo e permanentemente desequilibrado. Estes desequilíbrios induzem resistências à políticas de estabilização, tornando ilusórias promessas de “acabar com a inflação de um só golpe”.

Em consequência, toda política de estabilização, implícita ou explicitamente, e uma política de administração da distribuição de rendas, de duração temporal imprevisível. Confiar esse processo de administração apenas aos mecanismos de mercado aumenta muito sua probabilidade de insucesso e alonga substancialmente seu horizonte de tempo, posto que e próprio destes mecanismos o processo de tattonement, pelo qual os agentes econômicos testam, através de tentativas-e-erros, os limites da sua capacidade de aumentar seus preços. Como cada teste, feito de maneira individual, provoca reações dos outros agentes, tanto no seu comportamento atual como nas suas expectativas sobre o futuro, o processo, embora possa apresentar forma convergente, tende a prolongar-se.

Mais eficaz e admitir explicitamente a natureza distributiva do processo de estabilização e somar aos seus instrumentos econômicos os de natureza política, tomando uma política de rendas como base para a estabilização. Por este caminho seria possível integrar as medidas de estabilização a um programa de desenvolvimento, rompendo com o falso dilema do curto/longo prazo. Nesta perspectiva, a estabilização não antecede, mas faz parte de um projeto de desenvolvimento.

A integração acima referida aumenta de importância se o projeto de desenvolvimento tem como uma de suas metas a modificação do perfil de distribuição de rendas da sociedade, obedecendo a critérios de equidade social e soberania nacional.

A administração de expectativas constitui um dos fatores essenciais para o sucesso desse projeto. Promessas irrealistas produzem frustrações que, por sua vez, levam a comportamentos predatórios ou simplesmente defensivos, que alimentam a espiral inflacionária.

Essa administração passa necessariamente por processos de negociação que visam estabelecer comportamentos de natureza cooperativa, que tenham efeitos de sinergia.

Integrando-se num marco mais amplo, a política de estabilização ganha instrumentos de atuação adicionais, que podem ser mobilizados pelo Estado no processo de negociação.

Assim, em um sistema econômico em que uma parte substancial dos bens e serviços e suprida fora dos mecanismos de mercado, em parte pelo Estado, uma política de rendas não se confunde com uma política de rendimentos monetários ou de preços. A política de rendas deve abarcar, desde a sua concepção, pelo menos, o fornecimento dos bens públicos à população.

O argumento pode ser estendido aos bens e serviços de consumo que são transacionados via mercado, bem como aos bens e serviços necessários à sua produção, incluindo na política de estabilização medidas que reduzam a incidência de gargalos produtivos que levem ao desabastecimento e que aumentem a produtividade do sistema.

Em outras palavras, a política de estabilização e, ao mesmo tempo, administração de demanda e de oferta, encontrando neste último campo sua principal interseção com a política industrial, abaixo discutida.

2. A política industrial : seu âmbito e instrumentos

No paradigma fordista, o peso da inovação tecnológica no desenvolvimento industrial e a base científica do processo “inovatório” levaram a uma articulação estreita entre políticas industriais, tecnológicas, científicas e de formação de recursos humanos de alto nível, destinados às atividades de concepção e implementação de novos produtos e processos.

Por outro lado, a escala de produção típica do padrão fordista e o longo tempo de maturação dos investimentos levaram a uma estreita vinculação entre política industrial e política financeira.

O paradigma pós-fordista, dotado de maior flexibilidade, levou a um alargamento da política industrial, pois tende a utilizar de forma mais intensa o conhecimento dos trabalhadores, através de novas técnicas de organização social da produção. Em consequência, os requisitos educacionais dos trabalhadores, muito restritos sob o fordismo, tendem a ampliar-se, incorporando uma nova política de formação de recursos humanos à política         industrial.

Assim, entendemos por “política industrial” o conjunto articulado de políticas acima citado. Obviamente, esta definição não exclui que as diversas políticas tenham objetivos distintos da atividade industrial, como o desenvolvimento da pesquisa pura pela política científica ou a transmissão de outros conhecimentos pelas políticas educacionais.

O “setor”, definido como um grupo de empresas que atendem a um mesmo mercado ou que têm a mesma base técnica, constitui a unidade clássica de política industrial. No entanto, em sistemas industriais complexos, como o brasileiro, as interdependências setoriais frequentemente tornam necessário tomar como unidade o “complexo industrial”, grupo de indústrias complementares e articuladas, seja por relações de compra-e-venda de produtos, seja por vínculos de conhecimentos.

Pelas razões acima citadas, a âmbito da política industrial deve ainda abarcar as atividades científicas, tecnológicas e de formação de recursos humanos que dão suporte à dinâmica dos setores e complexos industriais.

Dado que as empresas, de acordo com a origem do seu capital, têm lógicas de comportamento distinto (p.ex. em relação a investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento) e afetam de forma distinta a sociedade (p.ex. em termos de soberania nacional), e conveniente estabelecer medidas que reflitam essas diferenças, sem, com isso, pecar por xenofobia ou estatofilia.  A conveniência de estabelecer tais medidas depende muito do setor em que se inserem as empresas e dos papeis econômicos e políticos que esses setores desempenham.

Da mesma forma, medidas que visam distinguir as empresas segundo o seu tamanho dependem essencialmente do setor em que estas se situam.

As medidas de política industrial têm por objetivo estimular determinados comportamentos dos atores sociais direta ou indiretamente envolvidos com a atividade industrial ou, alternativamente, apor sanções a comportamentos julgados socialmente indesejáveis.

Estas medidas têm um alcance variado. Num extremo, o Estado pode atuar de forma “estruturante”, formando, ao mesmo tempo, oferta e demanda de um setor ou complexo e, em outro, ter funções meramente “normativas”, p.ex. definindo as características de processos e produtos. O primeiro tipo de atuação estatal e característico de setores novos e que, por seus vínculos com os demais e pela sua inserção internacional, desempenham um papel estratégico na dinâmica da economia. O segundo tipo e mais frequente em setores maduros, cuja dinâmica. Interna e Inter setorial, e mais estável.

A incidência das medidas também e distinta, podendo recair seja sobre os custos e benefícios imediatos das atividades, seja sobre a incerteza de resultados futuros. A importância relativa dessas medidas também varia muito de acordo com o setor. Assim, em setores novos, onde a pesquisa e o desenvolvimento sejam muito relevantes, medidas redutoras de incerteza (técnica, econômica e financeira) tendem a ser mais importantes que em setores onde há uma demanda garantida e o principal problema seja a redução de custos.

Em síntese, a política industrial e necessariamente seletiva, seja em termos de atividades, seja por atores sociais e sua seletividade e política, constituindo objeto de negociação entre o Estado e os agentes sociais envolvidos.

3. Prioridades setoriais, estabilidade de preços e crescimento

Um projeto de desenvolvimento que envolva uma redistribuição de rendas em direção a um padrão mais equitativo tende a gerar, num primeiro momento, pressões de demanda sobre os setores industriais produtores de bens-salário. Conforme sugerido acima, essa redistribuição deve envolver também a oferta de serviços básicos, como saúde, educação, transporte e educação.

A estrutura de oferta dos dois grupos de setores e distinta. Enquanto no primeiro grupo a oferta e predominantemente privada e o preço estabelece-se no mercado, no segundo grupo o Estado e o principal responsável pela provisão de serviços, seja diretamente seja sob forma indireta (p.ex. através da concessão de exploração de linhas de transporte público), e fixa os preços a serem cobrados.

Em consequência, nos dois grupos a margem de atuação do Estado e muito distinta. Ao controlar oferta de serviços, o Estado tem muito mais condições de exercer uma política estruturante nesta área que em bens-salário industriais.

3.1. Bens-salário industriais

Neste grupo, há sempre a possibilidade (e a tentação) de exercer a política através de controles de preços, visando um duplo objetivo: controle da inflação e distribuição de rendas. No entanto, dada a organização da oferta, se as políticas via controle de preços não são negociadas e são implementadas de forma a contrariar muito a racionalidade empresarial, tornam-se contra produtivas, levando ao desabastecimento e ao ágio.

A negociação sobre preços envolve sempre, pelo menos, dois problemas: a informação sobre o que se passa ao nível das empresas e do setor em termos de custos e mark-up e a imposição de sanções aos que transgredirem as regras pactuadas. Embora não exista uma solução “ótima” para esses problemas, o Estado brasileiro encontra-se singularmente desaparelhado para trata-los, condição que tende a agravar-se durante este Governo.

O controle de preços e sempre percebido pelas empresas como uma sanção. A aceitação dessa sanção e, obviamente, maior se essa e vista como um fenômeno temporário. A credibilidade dessa temporalidade tende a aumentar se a sanção se insere num projeto de desenvolvimento plausível.

Do ângulo da dinâmica industrial, um projeto de desenvolvimento deve visar o estabelecimento de “círculos virtuosos de acumulação”, estruturados por relações de insumo-produto, investimento em capital fixo e tecnologia, que conferem caráter autossustentado ao desenvolvimento industrial.

Parte importante destes círculos deve estabelecer-se entre os setores produtores de bens-salário (que no Brasil têm um peso na estrutura industrial superior ao que detém nos países avançados), as indústrias de meios de produção e os serviços de apoio tecnológico e de recursos humanos, antes mencionados.

Como os setores produtores de bens-salário tendem a depender fortemente dos demais para a introdução do progresso técnico, a concepção integrada de política industrial, acima exposta, e aqui muito pertinente.

Vista pelo ângulo da estabilidade de preços, essa abordagem reúne várias vantagens:

  • responde a um requisito de estabilidade que, no caso brasileiro, parece bastante importante: aumentar a capacidade de resposta produtiva dos setores produtores de bens-salário ao aumento de demanda;
  • oferece estímulos (modernização tecnológica e lucros futuros, inclusive no mercado externo ), que servem de contrapartida à eventuais controles de preços;
  • estabelece um marco facilmente institucionalizável para a negociação de preços dentro da rede de relações do complexo industrial e serviços conexos;
  • define um horizonte de tempo, seja para a recomposição tecnológica e produtiva do complexo seja para controles de preços.

Finalmente, cabe observar que dois obstáculos a essa abordagem encontram-se parcialmente superados: do ponto de vista conceptual, a formulação da política industrial por complexos industriais e serviços de apoio foi amplamente discutida durante a última década e vem ganhando legitimidade e, operacionalmente, alguns programas já foram elaborados nesta linha, embora de forma parcial ( p.ex. para texteis ).

3.2. Serviços básicos

Aos setores fornecedores de serviços básicos, que também requerem uma forte expansão da sua capacidade de atendimento e também dependem de terceiros para seu progresso técnico, impõe-se a mesma abordagem integrada.

O papel desempenhado pelo Estado na oferta desses setores introduz, porem, algumas especificidades importantes. De um lado, facilita a orientação política, mas, de outro, imbrica a problemática setorial com a crise do Estado brasileiro.

Fazendo abstração da crise de legitimidade do Estado, ora prevalente, mas que poderia ser, parcial e temporariamente, superada mediante um novo processo eleitoral, três outros aspectos devem ser destacados:

  • a crise financeira do Estado – A modernização desses serviços terá que ser feita com recursos fiscais e parafiscais (Previdência, p.ex.), ou seja, depende do equacionamento das condições financeiras do Estado;
  • a crise administrativa do Estado – Os aparatos estatais encarregados dos serviços básicos são os que, provavelmente, contam com as piores condições administrativas. Transformar essas condições, via, p.ex. informatização e novas técnicas de gestão, constitui um requisito essencial para que cumpram com o seu papel em um novo padrão de desenvolvimento. No entanto, as dificuldades nesse campo não são menores que na área financeira;
  • a crise da União – A descentralização parece ser uma condição para a eficiência e eficácia da prestação de serviços básicos, assim como para a maior democratização das decisões relativas a esses serviços. No entanto, apesar da orientação mais federalista da atual Constituição, a hegemonia da União manteve-se até agora, inclusive interferindo diretamente em decisões municipais, como o recente aumento de ônibus na cidade de São Paulo.

Os problemas acima citados transcendem o âmbito da política industrial. No entanto, esta pode, através de instrumentos como a informatização e novas técnicas de gestão, fornecer meios importantes para sua solução.

Em conclusão, a prioridade a ser dada aos setores provedores de bens-salário e serviços básicos em função de objetivos de distribuição de renda e as características técnicas desses setores, levam a uma visão integrada de política industrial, em que as atividades supridoras de bens de produção e de serviços de apoio à modernização desses setores são igualmente significativas.

4. Desenvolvimento tecnológico e nacionalidade das empresas

O tratamento dado ao capital estrangeiro constitui uma das decisões estratégicas da política industrial. Conforme já mencionado, a diferenciação entre empresas de acordo com a origem do capital só se justifica em determinados setores e atividades, em que há claras divergências entre a lógica dos vários tipos de empresa e os interesses nacionais.

Uma área de divergências potenciais e a de capacitação tecnológica para inovação. E’ ilusório imaginar que empresas multinacionais venham a desenvolver essa capacidade no Brasil, tendo a alternativa de localizar as atividades de concepção de processos e produtos nos países centrais – mesmo que o Governo Brasileiro conceda incentivos para esse fim. Como se sabe, essa estratégia de firmas multinacionais, perfeitamente justificável sob a ótica microeconômica, tem como efeito induzir o mesmo comportamento em empresas nacionais e alargar o fosso que separa os sistemas produtivo, tecnológico, científico e educacional.

No entanto, o atendimento às demandas derivadas de uma redistribuição de rendas exercerá forte pressão sobre a capacidade de inovação instalada no país, especialmente naquelas atividades onde as especificidades locais tornarem muito difícil a importação de tecnologia.

Dadas as características dos setores de bens-salário e serviços básicos, esta pressão tende a recair sobre as atividades fornecedoras de bens de produção e serviços de apoio a esses setores. Como essas atividades servem a muitos outros setores da economia, a capacidade de inovação que nelas se desenvolva terá múltiplos usuários, diluindo o custo e o risco do seu desenvolvimento.

Assim, nas atividades acima citadas, encontram-se presentes as condições estipuladas pela Constituição em seu artigo 171 para estabelecer diferenças de tratamento entre firmas instaladas no país e firmas brasileiras de capital nacional.

Há diversos mecanismos que podem ser utilizados para estabelecer tais diferenças, que vão desde a reserva de mercado até o tratamento fiscal. No entanto, cabe lembrar que a diferenciação entre capitais traz custos econômicos e políticos não negligenciáveis e que só se justifica se à preferência dada a firmas nacionais corresponderem resultados concretos em termos de investimento, capacitação tecnológica, melhores condições de trabalho, etc.

Em consequência, aqui, como em outros aspectos da política industrial, a negociação dos custos e benefícios da política constitui  parte essencial desta.

5. O reaparelhamento do Estado brasileiro

Um novo padrão de desenvolvimento requererá um novo padrão de atuação do Estado e, ao mesmo tempo, produzirá essa transformação. Este constitui o mais difícil e, possivelmente, o mais importante dos “círculos virtuosos” que formam o processo de desenvolvimento.

A política industrial acima esboçada requer um Estado capaz de, movido por objetivos de crescimento, equidade e soberania, articular as ações de vários atores sociais através de negociações específicas. Estas demandam, além de legitimidade e credibilidade políticas, capacidade técnica de planejamento, execução e acompanhamento de medidas de política econômica e social. Finalmente, sem capacidade financeira, propostas de políticas, por mais bem-intencionadas que sejam, tendem a tornar-se meros exercícios retóricos ou frustram expectativas. Nos dois casos, pavimentam o caminho do Inferno.

É desnecessário insistir sobre a distância que separa o atual Estado brasileiro das condições acima delineadas, embora, à luz da prolongada campanha anti-Estado, que continua, convenha enfatizar a vitalidade e o papel progressista que muitos aparatos estatais ainda têm. Sobre esta base, caberá a um novo Governo responder aos desafios de um novo padrão de desenvolvimento e dar início à reconstrução do Estado nacional.

O retorno da política industrial

1. Política Industrial e outras políticas

A PI1 é aqui tratada como a ação do Estado que visa, explicitamente, alterar o comportamento de empresas industriais. Duas características  estão acima enfatizadas, visando circunscrever o âmbito da PI. Em primeiro...

ver também O retorno da política industrial

O retorno da política industrial

Fabio S. Erber, Exposto no Fórum do Ministro Reis Veloso realizado no BNDES e publicado por A.D.Leite, J.P.Reis Velloso (Org). O Novo Governo e os Desafios do Desenvolvimento: José Olympio, 2002, v.1, p.-.

O tema “política industrial” evoca divisões profundas entre os economistas. Durante a década dos 90, a própria expressão tornou-se um tabu, tendo sido banida da retórica dominante (quando indispensáveis, usavam-se eufemismos como “política de competitividade”). No entanto, no atual debate pré-eleitoral, conduzido no meio de uma profunda crise do padrão de desenvolvimento adotado durante os anos noventa, o tema e a expressão voltaram a ter legitimidade, embora usados para designar políticas e objetivos distintos. Este artigo pretende contribuir ao debate através de cinco seções analíticas, além desta introdução e das conclusões. Na segunda seção é caracterizada a especificidade da “política industrial” (PI, para abreviar) em relação às demais políticas e sua relação com objetivos de desenvolvimento. À luz da literatura recente, este pequeno exercício me parece conveniente seja para delimitar as expectativas quanto ao alcance da PI seja para evitarmos a percepção de que existe uma e apenas uma política industrial. Keynes já advertia que, por detrás do “pragmatismo”, haviam teorias econômicas (frequentemente de economistas mortos). A terceira seção recupera, sucintamente, a projeção do debate teórico sobre a política industrial através de três “agendas” teóricas (liberal radical, evolucionista e liberal reformista) cuja influência se faz presente no debate atual sobre a PI. A política industrial é um meio de alcançar determinados objetivos, que são definidos, em parte, à luz da teoria sobre o processo de desenvolvimento, discutidas na terceira seção. A quarta seção analisa o padrão de desenvolvimento pretendido para o Brasil desde os anos noventa, discutindo o papel da PI nesse padrão. O fracasso desse tipo de desenvolvimento e as consequentes restrições macro que incidem sobre a economia brasileira trouxeram a PI de volta à legitimidade e forjaram um novo consenso quanto ao objetivo que essa política deve ter: aliviar a restrição externa. Enfocando essa restrição sob um ângulo evolucionista e usando os elementos característicos da PI vistos na seção II, debate-se o prazo no qual poderão ser alcançados resultados significativos, sugerindo a elaboração de duas agendas de PI. Por fim, questiona-se se aliviar a restrição externa deve ser o único objetivo da PI, mostrando como ela pode ser um instrumento para alcançar outros objetivos de desenvolvimento como a redução da desigualdade. A instrumentação de uma política depende, obviamente, de seus objetivos e de seu âmbito. Baseada nas seções anteriores, a quinta seção discute alguns aspectos instrumentais de futuras PIs, tratando principalmente dos princípios que deveriam nortear essa instrumentação. A última seção resume as principais conclusões do artigo.

1. Política Industrial e outras políticas

A PI1 é aqui tratada como a ação do Estado que visa, explicitamente, alterar o comportamento de empresas industriais. Duas características  estão acima enfatizadas, visando circunscrever o âmbito da PI. Em primeiro lugar, o objeto da política, que são apenas as empresas industriais. Em segundo, a intencionalidade da política. Excluem-se, desta forma, medidas de política que são dirigidas a diversos setores, mesmo que entre estes se inclua a indústria. Assim, políticas macro-econômicas ou de constituição  de infra-estrutura não fazem parte da PI. É óbvio que essas políticas afetam o desenvolvimento industrial, mas elas são concebidas com propósitos diversos. Neste sentido, constituem uma política industrial implícita2.

Se concebemos uma empresa como um conjunto de ativos estruturado por rotinas e direcionado por estratégias, a PI tem como objetivo modificar a composição dos ativos (através do portfolio de gastos da empresa)  e alterar suas rotinas e estratégias num dado sentido. No entanto, é possível que as políticas implícitas tenham um sentido distinto. Conflitos deste tipo são freqüentes, a exemplo de quando a PI visa ampliar os investimentos em projetos de longo prazo de maturação e forte incerteza e a política monetária direciona os investimentos para aplicações financeiras. Nestes casos, forma-se um campo de forças em que as políticas  implícitas tendem a ser dominantes. A cena brasileira das duas últimas décadas é pródiga de exemplos desse tipo de situação, cujo caso-limite é dado pela prevalência de inflação alta e crônica, quando as condições macro inviabilizam qualquer PI3.

Em outras palavras, a eficácia da PI depende da sua convergência com as políticas industriais implícitas nas demais políticas, notadamente as de natureza macro-econômica. Embora a PI possa ser utilizada como elemento compensatório das políticas macro, seu alcance para tanto é limitado. A convergência entre os dois tipos de política é dificultada ainda pelas diferenças no seu timing. Os hiatos que medeiam entre a apresentação aos atores de medidas de PI e seu efeito sobre as decisões destes tendem a ser maiores do que os vigentes para as políticas macro e os resultados das decisões decorrentes da PI (por exemplo, constituição de ativos fixos) mais irreversíveis. Ou seja, a convergência precisa ser sustentável dinamicamente. Quando convergem, porém, políticas macro e PI obtém um poderoso efeito de sinergia, ilustrado pelo conhecido exemplo dos efeitos fiscais positivos decorrentes de uma política industrial expansiva.

A convergência entre políticas industriais explícitas e implícitas depende das condições macro-econômicas que o país enfrenta no momento em que as políticas são decididas – muitas das quais estão fora do seu controle, como as condições da economia internacional – e dos objetivos de desenvolvimento que o Estado pretende alcançar. Este último ponto é especialmente relevante em períodos de transição como o vigente. Como os objetivos tendem a ser múltiplos, podem coexistir várias PIs, ponto a que voltaremos a seguir.

A diversidade de PIs é também uma imposição técnico-econômica: os setores e cadeias produtivas apresentam características distintas, que impõem seu tratamento diferenciado. Mesmo as políticas mais “horizontais”, como as políticas macro, têm rebatimentos setoriais  distintos. Freqüentemente, o Estado faz políticas “verticais” da mesma forma que Messieur Jourdain falava em prosa – sem saber que o faz. Igualmente, a heterogeneidade das empresas, em termos de tamanho e origem do capital, introduz diferenças importantes na sua lógica de transformação de portfólios – o que implica em PIs diferenciadas. Finalmente, a especificidade dos ativos que compõem a empresa também implica em diferenciação de PIs – compare-se, por exemplo, uma PI que vise apenas aumentar a capacidade de produção de um bem com outra que pretenda, adicionalmente, constituir a capacidade de inovação do mesmo bem.

2. Vale a pena ter uma PI?

A teoria econômica4 apresenta três respostas distintas a essa pergunta. Como a configuração de políticas é influenciada pela visão teórica dos tomadores de decisão, vale a pena revê-las, mesmo que sucintamente.

2.1. A visão liberal radical

A primeira resposta, dada a partir de uma agenda liberal radical é francamente negativa. Em sua versão mais moderna, esta perspectiva repousa sobre um tripé:

  • (i) o programa de pesquisas novo-clássico (especialmente o axioma de expectativas racionais e seu corolário da ineficácia das políticas públicas),
  • (ii) a teoria política das coalizões e da escolha pública (uma “invasão” da teoria política pelo individualismo metodológico e pelos supostos maximizadores da economia neo-clássica), que enfatiza a  “apropriação” do Estado por interesses particulares e pela própria burocracia, gerando “rendas não-produtivas” e
  • (iii) a “nova economia institucional”, que destaca a importância de instituições de mercado e market-friendly para o desenvolvimento.

A visão do “fim da História”, pela qual as sociedades convergiriam rumo a um padrão dado pela economia de mercado e pela democracia liberal, dá um sentido teleológico a esta perspectiva e o decálogo do Consenso de Washington (estendido ao países africanos sob o nome de “structural adjustmente programs”) definiu os lineamentos de política a serem seguidos.

Dada esta perspectiva, a PI serviria apenas a beneficiar interesses particulares ao (alto) custo de distorcer o mercado, prejudicando o desenvolvimento. A expansão industrial resultaria de aumentos de produtividade derivados de uma distribuição de recursos mais eficiente, definida por vantagens comparativas estáticas, e, a prazo mais longo, da incorporação de “safras” mais modernas de bens de produção e de investimentos em “capital humano” via educação.  Embora possam existir falhas de mercado, a intervenção do Estado causa problemas ainda maiores, devendo ser evitada, exceto para estabelecer fundamentos macroeconômicos “corretos e sólidos” e um quadro institucional favorável ao mercado.

Na América Latina, esta visão demonizou o antigo padrão de desenvolvimento e, ao fazê-lo, reeditou sob nova forma uma das suas lacunas principais: o desenvolvimentismo preocupava-se exclusivamente com a estrutura produtiva – a estrutura institucional, supunha-se, iria se adequando devidamente; na visão liberal radical as “reformas estruturais” (uma expressão cara aos desenvolvimentistas d’antanho) estavam dirigidas para a estrutura institucional, supondo-se que a estrutura produtiva se adaptaria positivamente aos ditames do mercado. Inversões conceituais e retóricas deste tipo não são incomuns, especialmente em visões míticas do desenvolvimento, que, convictas que detém a Verdade, são constitucionalmente radicais.

2.2. A visão evolucionista

A segunda resposta, provinda do programa de pesquisas evolucionista, é francamente favorável à existência de uma PI. Nesta perspectiva, o desenvolvimento resulta da co-evolução das estruturas institucional e produtiva. Quanto à primeira, destaca que o mercado é apenas uma das formas institucionais desenvolvidas ao longo da história pelas sociedades capitalistas para organizar suas relações econômicas e, quanto à segunda, enfatiza a importância das inovações (técnicas e organizacionais) para alavancar o desenvolvimento, que, longe de tender ao equilíbrio, é um processo de natureza cumulativa, sujeito a rupturas. A diferenciação de agentes econômicos, de setores e de trajetórias nacionais contrapõe-se à visão uniformizadora do liberalismo, assim como o acento sobre o caráter coletivo das ações econômicas (expresso, por exemplo, nas relações dentro das cadeias produtivas e na constituição de redes) contrapõe-se ao individualismo metodológico.

Ao Estado cabem, dentro desta perspectiva, papéis da maior relevância, seja como agente estruturante das novas forças produtivas seja como propulsor da sua difusão através da sociedade.  As vantagens comparativas internacionais, crescentemente dependentes das inovações, são construídas,  através da ação conjunta dos Estados com empresas. Em suma, coalizões estratégicas entre o Estado, empresas e outros segmentos da sociedade civil, como o sistema científico, constituem um elemento importante do desenvolvimento.

Tanto o Estado como as empresas vivem em condições de incerteza, que não é passível de eliminação pelo acréscimo de informações. A incerteza, somada a importância atribuída à diversidade e à cooperação, impõe limites à intervenção do Estado, excluindo esquemas de planejamento rígido. Ao contrário, a flexibilidade e a adequação da intervenção a condições específicas são atributos privilegiados.

Os novos paradigmas tecnológicos que imprimem dinamismo ao sistema partem de um conjunto restrito de setores e são difundidos pelo resto do sistema pelos setores fabricantes de meios de produção, que atuam como intermediários no processo de difusão do progresso técnico. Os ativos com que uma empresa tem que contar para ser competitiva são fortemente condicionados pela sua inserção setorial.   Em conseqüência a agenda de desenvolvimento industrial tem um forte conteúdo setorial, atendendo à diferenciação de papéis que os setores desempenham5. No entanto, ao enfatizar a constituição de uma capacidade de inovação local e as relações entre produtores e usuários de inovações recuperam-se aspectos sistêmicos do processo de desenvolvimento industrial e alarga-se o leque de atores sociais e instituições envolvidos (incluindo, por exemplo, a comunidade científica). Apesar disto, a perspectiva evolucionista continua predominantemente micro e mesoeconômica (ao nível de setores, cadeias produtivas e redes institucionais), faltando-lhe uma perspectiva de dinâmica macroeconômica de curto prazo.

Esta lacuna deve-se, provavelmente, à sua origem schumpeteriana, que tende a ater-se ao “lado real” da economia. Um tratamento “monetário” (no sentido keynesiano) da economia evolucionista daria uma ênfase à estrutura financeira análoga à importância atribuída  às estruturas produtiva e institucional e permitiria ver melhor o papel desempenhado pelas políticas macroeconômicas na definição das estratégias de investimento seguidas pelas empresas industriais6 e, portanto, avançar no entendimento das relações entre estas políticas e a PI.

2.3. A visão liberal reformista

Finalmente, a terceira resposta é “depende das falhas do mercado provocadas pelo próprio ou pelo Estado”. Distingue-se da agenda evolucionista por aderir ao programa de pesquisas liberal e dos radicais deste programa, vistos acima, pela refutação do axioma de que as falhas geradas pelo Estado são sempre piores do que as falhas oriundas do próprio mercado. Suas propostas de PI aproximam-se de um ou outro programa dependendo do peso relativo que atribuam às falhas do mercado e do Estado.

Convém lembrar que, segundo a teoria do bem-estar, na presença de várias falhas de mercado, a eliminação de apenas uma (ou algumas) destas falhas não conduz necessariamente a uma situação melhor do que a original e que a situação paretiana só se restabelece pela eliminação de todas as imperfeições. Se a última condição é impossível, os critérios paretianos não são inequívocos quanto a qual imperfeição deve-se tentar eliminar (Nath, 1969).

Ou seja, a teoria do bem-estar não valida a visão radical do peso relativo das imperfeições e abre espaço para intervenções do Estado para sanar imperfeições originadas do mercado. No entanto, a teoria não oferece um guia seguro para priorizar as imperfeições a serem atacadas.

Na prática, a prioridade sempre dependeu de condições econômicas e políticas específicas. Assim, não é acidental que o debate dos anos 50 sobre a industrialização da periferia do mundo capitalista tenha enfatizado os problemas de indivisibilidades e ausência de mercados de capitais no plano interno e as imperfeições do mercado internacional de bens primários e manufaturados. Da mesma forma, situações de industrialização mais avançada levam a enfocar as falhas de mercado que afetam o processo de capacitação tecnológica das empresas.

Mesmo dentro de um contexto histórico específico, variam as opiniões quanto às imperfeições a serem atacadas e quanto à abrangência e intensidade da intervenção estatal. A esse respeito, é ilustrativo comparar a análise do Banco Mundial (World Bank, 1993) com a de Lall (1994) sobre o “Milagre Asiático”: enquanto o Banco enfatiza a intervenção do Estado para sanar falhas de coordenação entre os agentes econômicos e falhas no mercado de fatores (notadamente em educação), Lall destaca as falhas relativas ao processo de capacitação tecnológica das empresas e a intervenção seletiva ao nível de setores e empresas.

Em última instância, a decisão de quais falhas são mais importantes e, portanto, a decisão quanto às prioridades e características da intervenção estatal dependem dos objetivos perseguidos pelo Estado. Como os Estados têm múltiplos objetivos – por exemplo, reestruturar indústrias ameaçadas pela competição internacional e, simultaneamente, avançar em setores industriais que tenham grande dinamismo internacional – e os mercados apresentam imperfeições distintas, a PI orientada pelas falhas de mercado é necessariamente seletiva e diferenciada.

Na falta de uma teoria que hierarquize as falhas a serem atacadas ou, alternativamente, que estabeleça prioridades setoriais, a PI orientada pelas falhas de mercado tende a assumir um caráter ad hoc e/ou a ser definida por critérios exógenos ao corpo teórico que a rege – o que explica sua rejeição pelos liberais radicais, que nela vêm a janela para a busca de “rendas não-produtivas”. A salvação, no âmbito do programa de pesquisas adotado, é essencialmente operacional: a intervenção do Estado deverá ser sempre temporária e cadente, transparente e condicionada à realização de objetivos específicos, até que o mercado funcione “adequadamente”.

As divisões entre economistas mencionadas na Introdução estão muito vinculadas à sua opção por uma das três agendas teórico-práticas acima descritas7, que, por sua vez, refletem “visões de mundo” distintas. Minha simpatia, é dever declará-lo, está com os evolucionistas.

3. A volta da PI no Brasil: causas e objetivos

3.1. O processo de volta

Lograda uma relativa estabilidade de preços com o Plano Real, abria-se a possibilidade de estabelecer uma PI no Brasil. No entanto, a visão de desenvolvimento que prevaleceu à época excluiu essa alternativa.

Segundo aquela visão, pautada pela agenda liberal radical acima descrita, dois “círculos virtuosos”, entrelaçados, levariam ao desenvolvimento, sem o auxílio de  uma PI. O primeiro círculo dizia respeito à globalização, caracterizada como o crescimento do comércio e investimento internacionais em níveis superiores ao da produção. Promovendo a abertura comercial, de investimentos e financeira, o país participaria deste processo, potencializado pela política de câmbio valorizado. A abertura comercial (reforçada pelo processo de integração regional) traria importações de bens de produção modernos, que levaria a um aumento de produtividade, permitindo, no futuro,um aumento das exportações. O mesmo efeito seria alcançado pelo aumento dos investimentos diretos estrangeiros (IDE). As duas aberturas estavam articuladas, posto que supunha-se que as empresas internacionais teriam maior propensão a importar e a exportar. As empresas locais seriam pressionadas a modernizar-se pela competição com as importações, processo facilitado pela entrada de bens de produção. O previsível déficit em transações correntes seria coberto pelo investimento direto e pelos capitais financeiros (objeto da terceira abertura), cuja entrada era estimulada por uma política monetária de juros altos. No segundo círculo virtuoso, a estabilidade de preços (garantida pela abertura) daria aos empresários um horizonte de longo prazo e um mercado ampliado pelo fim do imposto inflacionário, ensejando investimentos que aumentariam o produto e as exportações. A estes estímulos viriam a somar-se o aumento da competição, trazido pelas importações, pela entrada de capitais estrangeiros e pela privatização, além do reforço das instituições de defesa da concorrência e dos consumidores.

Nesta visão de desenvolvimento, em que a tripla abertura compatibilizaria estabilidade e crescimento, tendo por pano de fundo as reformas institucionais preconizadas pelo Consenso de Washington, uma PI seria não só dispensável como contraproducente, posto que tenderia a interferir com os mecanismos de mercado que regeriam a consecução dos círculos virtuosos. É sintomático que o mais ambicioso programa setorial encetado no período – o regime automotriz – tenha sido orientado para a atração de investimentos estrangeiros sem sequer propor aos entrantes e “incumbentes” uma “visão” do futuro da indústria que sanasse as falhas de coordenação, conforme defendia o insuspeito Banco Mundial. A fé no investimento externo e nos mecanismos de mercado era tanta que sua entrada não foi negociada, como fez, por exemplo, a China, maior receptor mundial de IDE. As demais intervenções setoriais (têxteis, brinquedos, etc) tiveram caráter ad hoc, sem qualquer visão estrutural do setor e, muito menos, da indústria como um todo. Tendo por fim proteger os referidos setores da competição internacional, estavam, presumivelmente, pautadas por uma visão de falhas de mercado. Embora coexistissem na equipe econômica liberais dos dois tipos acima descritos8, os radicais foram claramente hegemônicos.

Durante o segundo mandato do Presidente Cardoso o modelo de crescimento não mudou, mas as energias da equipe econômica estiveram dedicadas principalmente a administrar o legado macro do primeiro período: a dupla restrição, externa e fiscal (articuladas através da política monetária e seus efeitos sobre a dívida pública),  num quadro internacional de crescente turbulência. Apesar das mudanças ocorridas na equipe, manteve-se a oposição a uma PI que fosse além de medidas defensivas, motivadas agora principalmente pela herança do processo de privatização, como a reestruturação acionária dos setores siderúrgico, petroquímico e de papel e celulose. Embora tenham sido anunciados programas de estímulo à exportação com metas muito ambiciosas, sua implementação foi muito limitada. Carente de força política e de instrumentos de política econômica, o MDIC logrou principalmente avançar no conhecimento dos setores industriais, através dos Fóruns de Competitividade.

Existem várias respostas para explicar porque o modelo de crescimento não funcionou. No plano micro, falhou a premissa de que o IDE, a quem cabia o papel motor dos círculos virtuosos, seria fortemente exportador – seja porque o investimento foi fortemente direcionado para non-tradables (telecomunicações, energia) seja porque seu objetivo principal foi o mercado brasileiro, ampliado pelo MERCOSUL. Embora, de uma forma geral, as firmas industriais tenham modernizado suas instalações e aumentado sua produtividade, sua capacidade de inovação tecnológica (que requer ativos distintos daqueles necessários para produzir com eficiência) pouco se desenvolveu, assim como a capacidade  de vendas no mercado internacional continua muito limitada. No plano macro, a premissa de que o mercado internacional de capitais continuaria disposto a financiar economias “emergentes” tampouco se mostrou verdadeira e, no plano interno, a estabilização de preços não conduziu a uma estabilidade macro que ensejasse o crescimento sustentado – ao contrário, o padrão foi de stop and go, com mais stop do que go, fazendo com que a taxa de crescimento do período Cardoso seja similar à da “década perdida”, com um aumento substancial do nível de desemprego. No plano mesoeconômico, a análise da estrutura de produção e de comércio internacional do Brasil aponta para a fraqueza dos setores motores e  transmissores de inovações e, conseqüentemente, para uma pauta de exportações de baixo dinamismo internacional e importações que apresentam forte elasticidade em relação ao crescimento interno – impasse estrutural a que voltaremos a seguir.

A PI ressurge das cinzas desse fracasso. A julgar pelo aparente consenso entre os candidatos à Presidência e pelas opiniões divulgadas pela mídia, as posições liberais mais radicais estão no ocaso: haverá uma PI no próximo Governo.

Admitindo que esta conjectura proceda, cabe indagar a que objetivos servirá esta nova PI e quais suas características.

3.2. Para onde ir?

A pressão generalizada para aumentar a taxa de crescimento e a herança macro do presente Governo sugerem um primeiro objetivo para uma nova PI: o alívio da restrição externa. A ampliação do superávit do balanço comercial permitiria reduzir a dependência da entrada de capitais para equilibrar o balanço de pagamentos, reduzindo o ritmo de desvalorização do real e possibilitando reduzir a taxa de juros, beneficiando (pelas duas vias) as contas públicas. Para tanto, a PI deverá visar, simultaneamente, o aumento das exportações e a substituição de importações. Esta última é sempre qualificada como devendo ser “competitiva”, de modo a não despertar suspeitas de que se pretende voltar ao deprecado desenvolvimentismo.

Note-se que este é o objetivo que suscita consenso quanto à necessidade de uma PI, atestando o peso da restrição externa. Também não é ocioso notar que o consenso surge após três anos e meio de operação de um regime de câmbio flutuante, em que este sofreu forte desvalorização: embora os efeitos da desvalorização tenham tido o sinal previsto pela teoria, aumentando as exportações e reduzindo as importações, a magnitude da mudança é insuficiente para produzir um superávit comercial que alivie substantivamente a restrição externa. O consenso indica que poucos ainda acreditam que mecanismos horizontais de política macro são suficientes. Em outras palavras, reconhece-se agora que a PI tem que ter um forte conteúdo setorial, tal como reivindicado pelos evolucionistas.

O avanço de posições identificadas com o evolucionismo é evidenciado ainda por vários diagnósticos da balança comercial brasileira que usam o conteúdo tecnológico das importações e exportações para identificar problemas e sugerir soluções (por exemplo, Além et al., 2002; Erber, 2001; IEDI, 2001 e 2002).  Estas análises são concordes em apontar a perda de posição competitiva da indústria brasileira no mercado internacional. Esta perda é associada ao conteúdo tecnológico das exportações, que, por sua vez, reflete a estrutura produtiva nacional. Assim, embora durante a década de noventa tenha havido um aumento da participação de produtos de maior intensidade tecnológica nas pautas de produção e exportações nacionais, estas pautas ainda são  dominadas por produtos de média e baixa intensidade tecnológica. Em contraste, na pauta de importações  prevalecem produtos de média e alta intensidade. Como a elasticidade da demanda é, grosso modo, proporcional à intensidade tecnológica, a disparidade entre as pautas de exportações e importações brasileiras implica que, dada a mesma taxa de crescimento no Brasil e no mundo, as importações do país tendem a crescer mais do que as exportações. A demanda por altas taxas de crescimento no Brasil implica em uma tendência a déficits na balança comercial industrial. A problemática levantada por Prebisch há mais de meio século ressurge atualizada.

Este diagnóstico propõe uma estratégia: aumentar o conteúdo tecnológico da estrutura produtiva brasileira para, simultaneamente, reduzir importações e aumentar exportações. Esta conclusão óbvia encerra alguns problemas não triviais, que convém apontar para não despertar expectativas irrealistas.

Em primeiro lugar, retomando um ponto já discutido na seção II, há a questão do timing das medidas e seus resultados. Suponhamos, pelo momento, que a política já tenha sido definida em termos de objetos (setores e cadeias produtivas, atores, etc) e instrumentos (crédito, incentivos fiscais, capital de risco, etc) –  pontos a que voltaremos a seguir – e concentremo-nos nos resultados.

É plausível supor que a desvalorização do câmbio já tenha produzido a expansão “fácil” do saldo comercial, ampliando as exportações e contraindo importações, resultado reforçado pelo baixo crescimento de 2001 e do ano em curso. Ou seja, daqui para frente, conseguir de forma sustentada um superávit significativo na balança comercial requer alterações na capacitação tecnológica da indústria já implantada e a instalação de novos setores, mais dinâmicos do ponto de vista de saldo comercial, que também são mais intensivos em tecnologia. O cenário internacional também não favorece a obtenção de um saldo positivo sustentado, nem tampouco a ampliação dos fluxos de capital.

A transformação da capacitação tecnológica da indústria  requer a ampliação dos setores motores da inovação (eletrônica, biotecnologia e novos materiais) e dos setores difusores (notadamente bens de capital) e o aumento da competência de inovação nos demais setores. Supondo que tudo dê certo, os resultados na balança comercial só se farão sentir no médio prazo. Dada a premência de reduzir a dependência de capitais externos, parecer recomendável que, sem abandonar a agenda de médio prazo, elabore-se uma agenda de curto prazo, que busque maximizar as atuais competências para exportação. Centrada na operação da capacitação existente, esta é, essencialmente, uma agenda de remoção de gargalos – administrativos, financeiros, de protecionismo externo, etc – mais que uma agenda de PI9.

A questão do timing incide também sobre a escolha de setores. Como a maior parte das importações industriais brasileiras é composta de bens de produção, é necessário operar a PI por cadeias produtivas. Se o objetivo é obter resultados positivos na balança comercial o mais rápido possível, o critério mais imediato é o de escolher as cadeias que apresentam maiores déficits, ponderando importações e exportações pelas respectivas taxas de crescimento da demanda interna e internacional.  Prima facie, os complexos químico e eletrônico seriam prioritários.  A esta listagem, poderiam ser acrescentadas duas outras. A primeira,  voltada prioritariamente para o aumento de exportações, seria composta de setores onde a penetração de importações no consumo aparente do setor e da cadeia a montante seja baixa, mas tenham um bom potencial de agregar valor às exportações através de melhorias técnicas e de canais de comercialização, a exemplo do beneficiamento de produtos naturais e calçados. A segunda, composta de fornecedores de setores non-tradables, estaria dirigida à substituição de importações, principalmente de bens de capital.

O objetivo de ampliar a capacitação tecnológica em tempo curto torna recomendável  o uso do conceito de “sistema setorial de inovações”, em que busca-se coordenar a cadeia produtiva com seus fornecedores de conhecimentos. Com este mecanismo de identificação de gargalos e necessidades de investimento pode-se reduzir o tempo de maturação dos programas e aumentar a cooperação entre os agentes envolvidos, com efeitos de sinergia.

Corre-se, porém, com esta PI tangida pela urgência, dois riscos graves: o primeiro, de negligenciar setores que  ainda têm pouca presença na pauta comercial brasileira mas têm forte potencial de crescimento interno e externo e grandes efeitos de encadeamento tecnológico, a exemplo de produtos de biotecnologia e, o segundo,  de concentrar as atenções sobre a capacidade de produzir no país bens de maior intensidade tecnológica. Uma estrutura produtiva na qual os produtos mais intensivos em tecnologia tenham peso significativo mas que careça de capacidade de inovar é fragilizada pela rápida obsolescência desses produtos e pela dependência de fontes externas de inovação.

A perspectiva evolucionista sugere que deveríamos aproveitar a oportunidade aberta pela crise e tentar fomentar esses produtos de alto potencial e mudar o padrão de capacitação, incorporando à estrutura produtiva a capacidade de inovar. Do ponto de vista dinâmico, esta última asseguraria à estrutura produtiva a sustentabilidade da sua contribuição ao crescimento acelerado, seja no plano internacional, seja no suprimento do mercado interno.

Se o objetivo da PI abarcar, conforme sugerido, a transformação da capacitação tecnológica do indústria, de produzir a inovar, o uso dos sistemas setoriais de inovação é ainda mais importante, acrescido, agora, de uma função prospectiva.

Finalmente, o objetivo de reduzir a restrição externa tem, além de implicações setoriais, conseqüências em termos de atores sociais. Produtores de bens tradable serão objeto privilegiado desta PI. A inclusão de capacidade empresarial para o investimento em tecnologia, produção e comércio internacional entre os atributos desejados tende a favorecer empresas de maior porte e o processo de aglomeração entre empresas, especialmente nos setores onde as economias de escala são mais significativas. Uma vez mais, a premência de resultados pode ser um fator discriminante adicional, especialmente no desenvolvimento de novos setores, como é o caso de circuitos integrados. Caso venha a se optar, pelas razões acima, por firmas internacionais, a negociação com estas empresas deveria incluir a maior internalização possível da cadeia de suprimentos e de atividades tecnológicas que produzam externalidades.

O padrão de capacitação tecnológica que se observa na indústria brasileira – competência na produção e baixa capacidade de inovação – é histórico. Se for alterado no futuro próximo, a restrição externa terá cumprido, uma vez mais, o papel de alavanca das transformações estruturais da economia brasileira. No entanto, cabe a dúvida: suponhamos que esta transformação tenha lugar e que a restrição externa seja aliviada, permitindo maior crescimento, isto basta? Em outras palavras, os objetivos do desenvolvimento (ao qual a PI se subordina, conforme discutido acima) são: aumentar a taxa de crescimento,a qualidade/preço dos produtos ofertados, a oferta de empregos (especialmente os de maior qualificação) e a margem de soberania nacional?

Um desenvolvimentista dos velhos tempos responderia inequivocamente “sim” – a alteração das forças produtivas era a essência do desenvolvimento. No entanto, o longo período desenvolvimentista legou-nos, ao lado de forças produtivas renovadas, um padrão de desigualdade sem par. Tampouco as reformas dos anos oitenta e noventa lograram alterar este padrão. O “momento de transição” postulado pelos organizadores deste livro abre o espaço para incluir a redução da desigualdade como objetivo do desenvolvimento e da PI.

A PI pode servir a reduzir a desigualdade em, pelo menos, dois aspectos. O primeiro é atuar nas funções que a indústria cumpre como aprovisionador dos serviços sociais básicos, cuja carência é um dos principais problemas da população de baixa renda: saneamento básico, saúde, educação, habitação e transporte público. Parte significativa dos produtos industriais utilizados nestes serviços tem baixo conteúdo importado e, portanto, a ampliação destes serviços não incide fortemente sobre a restrição externa, embora dependa do alívio da restrição fiscal. Um programa de capacitação tecnológica voltado para estes produtos poderia reduzir o seu custo e, portanto, seu ônus fiscal.  No entanto, parece provável que o aumento de eficácia desses serviços envolva o uso crescente de bens e serviços de maior intensidade tecnológica, a exemplo da informatização de escolas públicas, visando reduzir o “abismo digital” e aumentar a empregabilidade dos educandos. Neste sentido, as duas PIs, voltadas para a redução da restrição externa e da desigualdade, convergem.

Uma vez mais, a exploração das particularidades de interdependência existentes na cadeia que vai dos fornecedores de conhecimento até o suprimento dos serviços ao consumidor (ou seja, um “sistema setorial de inovação”) permitiria diminuir prazos e custos, reduzindo o ônus fiscal desse tipo de programa.

Um segundo aspecto da desigualdade que pode ser reduzido por uma PI é o regional. No passado recente logrou-se uma relativa descentralização de atividades produtivas via incentivos fiscais. No entanto,  as restrições fiscais existentes limitam tanto o uso deste mecanismo como a margem de transferência da União para Estados e Municípios, estimulando a busca de novas formas de fomentar o crescimento econômico local.  Parte dos arranjos produtivos regionais tem escopo internacional (a exemplo dos pólos calçadistas e automobilístico) e estariam, portanto, incluídos no âmbito de uma PI voltada para a restrição externa. Outros arranjos, porém, têm um alcance mais restrito, embora relevante do ponto de vista local. Para este segundo tipo de arranjo poderiam ser desenhadas PIs específicas, definidas ao nível local, desenvolvendo as redes de cooperação existentes pela eliminação dos gargalos ao investimento e à capacitação técnica, administrativa e de vendas. Tal abordagem por pólos teria a vantagem de combinar três dimensões da PI:  setorial, regional e tamanho de empresa, posto que parte substancial deste tipo de arranjo produtivo local é constituído por pequenas e médias empresas10.

Para concluir, cabe enfatizar que a orientação da PI para a redução da desigualdade não se opõe  à PI para a aliviar a restrição externa. Em alguns aspectos, conforme apontado acima, as várias políticas são convergentes. Em outros, correriam em paralelo, embora usando metodologias semelhantes, que ensejam processos de “fertilização cruzada”. Em verdade, esta multiplicidade de PIs reflete apenas a diversidade de problemas que uma nova trajetória de desenvolvimento terá que abordar.

4. Instrumentos

Foge ao âmbito deste ensaio um detalhamento dos instrumentos de política a serem usados. No entanto, alguns comentários a respeito das suas características podem resultar úteis a precisar as propostas.

4.1. Redução de riscos e custos

Ao nível da empresa, os instrumentos de PI podem se divididos entre os que reduzem custos ou os diferem ao longo do tempo e os que reduzem riscos do investimento. Entre os primeiros estão, por exemplo, os incentivos fiscais e o crédito e entre os segundos, a proteção contra as importações, políticas de compras pelo Estado e o aporte de capital de risco.

Embora, obviamente, o “mix” de instrumentos varie caso a caso, parece provável que a intenção de induzir transformações estruturais em termos de composição setorial e capacitação tecnológica da indústria implique num uso mais intenso de instrumentos redutores de risco.

As reformas dos anos noventa reduziram o escopo de alguns dos tradicionais instrumentos redutores de risco, como a proteção contra as importações e as compras estatais. Seu uso, no atual quadro internacional, demandará maior engenho e capacidade de negociação, inclusive com empresas internacionais. Nesse sentido, milita a favor da nova PI a tendência observada nos países da OCDE de contrabalançar a liberalização comercial com políticas de apoio aos setores mais intensivos em tecnologia, inclusive das atividades científicas e tecnológicas que lhes dão suporte (Além, 1999; Erber e Cassiolato, 1997). Ao mesmo tempo, os objetivos da nova PI impõem cautela redobrada nas negociações de integração com áreas mais desenvolvidas como a ALCA e a UE, que implicam no risco de restringir severamente as possibilidades de transformação estrutural acima discutidas.

O aporte de capital de risco pelas agências de desenvolvimento do Estado, como BNDES e FINEP, deverá ser um importante instrumento da nova PI. Admitindo que a política macro, coadjuvada pela PI, leve a uma redução da remuneração relativa dos títulos públicos, diminuindo a “financeirização” do mercado de ativos, é de se esperar que as instituições privadas do mercado financeiro e de capitais venham, motu próprio, a aportar recursos de risco às empresas industriais, estabelecendo a necessária conexão entre sistema financeiro e produtivo privados   que caracteriza economias capitalistas complexas11. No entanto, numa fase de transição, o Governo deveria estudar o uso mecanismos fiscais e de política monetária (por exemplo, taxa de redesconto e depósitos compulsórios) para  direcionar os fundos do sistema privado para fins da PI, inclusive em parceria com as agencias de desenvolvimento.

Quanto aos instrumentos redutores de custos, aplica-se ao crédito o mesmo que foi acima discutido para o capital de risco. O consenso em relação à necessidade de uma reforma fiscal é forte e é de se desejar que o quadro político permita superar os diversos obstáculos que até agora impediram sua realização. Neste âmbito, cabe à PI reivindicar o estímulo seletivo aos investimentos em capacidade de produção e capacitação tecnológica.

Finalmente, ainda ao nível da empresa, é pertinente reconhecer a legitimidade da crítica liberal à concessão de benefícios sem reciprocidade. Estas terão que fazer parte explícita e transparente de todas as medidas tomadas no âmbito da PI, mesmo que expressas sob forma contingente. Da mesma forma, a natureza temporária e cadente dos benefícios é apropriada.

4.2. Políticas por sistemas setoriais de inovação

Embora empresas individuais sejam, em última instância, o objeto da PI,  a abordagem proposta para a nova política, por “sistemas setoriais de inovação”, em que estão combinadas as cadeias produtivas e as fontes de conhecimento necessárias para o seu desenvolvimento, implica em que o principal objeto da política sejam as cadeias produtivas. Desta forma, o grosso dos recursos alocados à PI será destinado aos programas setoriais e às empresas que deles participam. O atendimento “de balcão”, pulverizado entre várias empresas, teria caráter residual dentro da PI, embora mecanismos que atendem demandas pontuais, como a FINAME, fossem preservados. Esta orientação teria uma tripla vantagem: mobilizaria uma ‘massa crítica’ de recursos públicos, daria maior eficácia ao seu uso e estimularia as empresas a constituir e participar de programas setoriais, ampliando o escopo para a cooperação e geração de externalidades.

A flexibilidade é um atributo essencial da abordagem aqui proposta.  Flexibilidade na adequação de instrumentos aos objetivos setoriais e no plano regional. A descentralização da PI, especialmente as PIs orientadas para a redução da desigualdade provavelmente seria facilitada se fossem feitos programas de preparação das burocracias dos Estados e Municípios, à semelhança do realizado pelo BNDES com o propósito de adequar os últimos à Lei de Responsabilidade Fiscal.

A multiplicidade de objetivos e PIs e a própria abordagem por sistemas implica em inovações institucionais. Enquanto o sistema “de balcão” incentiva as instituições públicas a operarem de forma individualizada a abordagem proposta estimula sua cooperação. Para tanto, será necessário estabelecer mecanismos de coordenação entre as várias entidades públicas, em dois níveis, pelo menos: o dos programas setoriais/regionais e da PI como um todo. O Estado brasileiro já experimentou algumas formas institucionais que podem servir de ponto de partida para esse fim: a gerência por projetos do Ministério de Planejamento e o Conselho Monetário Nacional (em sua forma atual). A experiência indica, porém, que qualquer forma institucional corre o risco de ser uma casca vazia se os detentores de poder não lhe derem substância – nenhuma PI será eficaz se o Ministério da Fazenda não a validar. Por sua vez, o Ministro da Fazenda não aplicará parte do seu capital político numa nova política, como a PI aqui sugerida, se as forças políticas que se expressam através do Presidente da República e do Congresso e na sociedade civil não fizerem pressão nesse sentido. No fundo, a existência de uma PI e suas características são, como o próprio nome indica, decisões políticas.

5. Conclusões

Argumentou-se aqui que o retorno da política industrial à agenda nacional não é fruto do acaso – ao contrário, reflete o fracasso de um projeto de desenvolvimento perseguido durante mais de uma década. O momento presente, mais que uma transição política, oferece a possibilidade de mudar esse projeto.

Formou-se, recentemente, um primeiro consenso quanto a alguns objetivos que a nova PI deverá buscar: aumentar as exportações e reduzir as importações, visando aliviar a restrição externa e, indiretamente, a restrição fiscal, que pesam sobre a macro brasileira. Também parece haver um consenso sobre a necessidade de dar conteúdo setorial e coletivo a estes objetivos, enfocando os setores segundo o ângulo da cadeia produtiva. Há também um consenso sobre a prioridade a ser dada à incorporação de novos setores (notadamente nas cadeias eletrônica e  química) à matriz produtiva, assim como ao aperfeiçoamento generalizado da capacidade tecnológica e de vendas no exterior.

Finalmente, testemunhando o legado positivo da reforma liberal, há um concordância quanto à natureza transitória, cadente e transparente do apoio estatal às empresas, sujeito sempre à realização de objetivos previamente acordados.

O consenso, parece-me, pára aí. Não é pouco, considerando o passado recente, mas sugiro que deve-se ir além.

Em primeiro lugar, argumento que essa nova estrutura só é dinamicamente sustentável se desenvolvermos uma capacidade de inovação interna, rompendo uma condição histórica do nosso subdesenvolvimento – sermos, no máximo, capazes de produzir. Para tanto, a Pi deveria agregar à cadeia produtiva as fontes de conhecimento (operando por sistemas setoriais  de inovação) com uma visão prospectiva e privilegiar mecanismos de política que reduzam riscos e favoreçam a ação coletiva.

Em segundo lugar, sugiro que os objetivos do desenvolvimento não se esgotam no desenvolvimento de “novas forças produtivas”, por melhores que sejam seus resultados. A redução da desigualdade é um objetivo prioritário, que merece tratamento específico, além dos efeitos decorrentes do crescimento. PIs podem servir a esse objetivo segundo, pelo menos, dois ângulos: suprir os serviços sociais básicos e reduzir as disparidades regionais.

A política industrial tem, por certo, outros objetivos relevantes, alguns tangenciados apenas no texto (como o alívio das restrições fiscais) e outros que minha vã filosofia não percebe. Exatamente por levantar esta temática – os objetivos do desenvolvimento – o debate sobre a política industrial é agora especialmente oportuno.

Referências Bibliográficas

Além, C. (1999) “As novas políticas de competitividade na OCDE: lições para o Brasil e atuação do BNDES”, Revista do BNDES, vol. 6, n.12

Além, C; Mendonça de Barros, J.R e Giambiagi, F. (2002) Bases para uma política industrial moderna, mimeo, BNDES, Rio de Janeiro.

Bielschowsky, R. e Mussi, C. (2002) Políticas para a retomada do desenvolvimento - reflexões de economistas brasileiros, IPEA e CEPAL, Brasília.

Erber, F. (2001) “O padrão de desenvolvimento industrial e tecnológico e o futuro da indústria brasileira”, Revista de Economia Contemporânea, Vol. 5, n. especial

__________ (2002) “A portfolio approach to investment in technology – some uses and theoretical implications”, em R. Constantino (org.) Institutional conditions to enhance innovation. Theoretical considerations and empirical evidence, UNAM, Mexico, no prelo.

Erber, F. e Cassiolato, J. E. (1997) “Política industrial: teoria e prática no Brasil e na OCDE”, Revista de Economia Política,vol. 18, n.3

IEDI – Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (2001) “Exportações líquidas e substituição de importações: análise da década de 1990, os efeitos da mudança da política cambial de 1999 e as perspectivas brasileiras diante da desvalorização de 2001”, mimeo, São Paulo.

__________ (2002) “A política de desenvolvimento industrial: o que é e o que representa para o Brasil”, mimeo, São Paulo.

La Rovere, R., Erber, F. e Hasenclever, L. (2002) “Industrial and technology policy and regional development: promoting clusters”, em J.M. Caravalho de Mello e H. Etzkowitz (comp.) Triple Helix III – the endless transition, CD ROM, COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro.

Lall, S. (1994) “The East Asian Miracle: does the bell toll for industrial strategy ?”, World Development, vol. 22, n. 4

Nath, S. (1969) A reappraisal of welfare economics, Routledge & Kegan Paul, Londres.

World Bank (1993) The East Asian miracle: economic growth and public policy, World Bank, Washington.

Perspectivas da América Latina em Ciência...

Aqui você consegue ver o arquivo PDF original. Por se tratar de um registro histórico, algumas informações podem não estar totalmente legíveis. Veja o artigo completo

ver também Perspectivas da América Latina em Ciência...

Perspectivas da América Latina em Ciência e Tecnologia

Fabio S. Erber, Parcerias Estratégicas, nº 8 – Maio 2000. – Citações: Scopus

No caso de Ciência e Tecnologia (C&T) na América Latina, a recorrência de algumas dificuldades ao longo de várias décadas permite defini-los como problemas estruturais, onde operam características de cumulatividade, rigidez e fixação de trajetórias. Na primeira seção foi realizada análise histórica estática comparativa e, na segunda foi desenvolvido um mínimo esquema analítico. A terceira seção discute a evolução das atividades de C&T na região nos anos 90 à luz do padrão de desenvolvimento adotado, explorando as implicações da base desse padrão - as reformas estruturais das instituições –sobre as atividades científicas e tecnológicas. A quarta seção apresenta as conclusões quanto às conclusões quanto às perspectivas de C&T na América Latina, à época.

Aqui você consegue ver o arquivo PDF original. Por se tratar de um registro histórico, algumas informações podem não estar totalmente legíveis.

Veja o artigo completo

Structural reforms and science and technology...

 1. Introduction

 This paper analyses the science and technology policies (STP) in Argentina and Brazil during the nineties. It begins (section 2) by a brief  excursion around the setting in which such policies were conceived and performed...

ver também Structural reforms and science and technology...