Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias

Luiz Carlos Delorme Prado, Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber / Organizadores: Dulce Monteiro Filha, Luiz Carlos Delorme Prado, Helena M. M. Lastres. – Rio de Janeiro : BNDES, 2014.

Fabio Erber was a representative of the first generation of scholars trained abroad with the support of the Brazilian government. His academic research has been reviewed in this essay, that showed how his work influenced and reflected the key issues of industrial and technological policy of the country, along the four decades in which it was written. Erber was a development economist who influenced Brazilian life through its academic production of his public functions and his activity as a professor. This article presents an intellectual biography of Fabio Erber and an interpretation of his theoretical contribution and his intellectual insertion in economic and political events of his time.

1. Introdução

A vida profissional de Erber deu-se nos quarenta anos compreendidos entre o período conhecido como “milagre econômico” e o fim do segundo governo Lula. Como economista do desenvolvimento, presenciou a euforia do crescimento acelerado e o fracasso do projeto desenvolvimentista. Foi observador, analista e crítico das reformas econômicas conservadoras que foram capazes de encerrar um longo ciclo de alta inflação, mas criaram as bases de uma nova convenção que, na visão de Erber, era pouco funcional à retomada de um projeto de desenvolvimento de longo prazo. Atuou como pesquisador, professor e policy maker em Política Científica e Tecnológica e em Política Industrial. Participou de governos, como secretário executivo adjunto do Ministério da Ciência e Tecnologia e (duas vezes) como diretor do BNDES.
Não é possível resenhar a contribuição teórica de um economista sem analisar seu tempo. Eric Hobsbawm, com seu refinado olhar de historiador, lembrou aos economistas, quando proferiu, em 1980, as Marshall Lectures, na Universidade de Cambridge, que:

economia é uma ciência aplicada, assim como medicina é uma ciência natural aplicada. Biólogos que não têm por objetivo curar doenças, como sua tarefa principal, não são médicos, mesmo que estejam associados à escola de medicina.

Economistas que não estão primeiramente preocupados, direta ou indiretamente, com a operação de economias reais, que querem transformar, melhorar ou proteger contra deterioração, podem ser melhor classificados como uma subespécie de filósofos ou matemáticos, a menos que desejem ocupar o espaço vago pela teologia em nossas sociedades seculares [Hobsbawm (1997, p. 96-97)].

Erber era um economista, no sentido indicado por Hobsbawm. Entendia essa disciplina como uma ciência social aplicada, que deveria não apenas discutir o mundo real, mas também transformá-lo. Ao longo de sua vida profissional, Erber exerceu muitas funções e produziu um grande número de artigos e capítulos de livro. Recebeu muitas influências, de autores de tradição cepalina, como Celso Furtado e Fajnzylber,1 da literatura de economia do desenvolvimento, como Hirschman, a quem muito apreciava, de autores vinculados a discussões de história e desenvolvimento, como Gerschenkron, de autores da literatura de comércio internacional e crescimento, como Posner, Linder e Johnson,2 dos neoschumpeterianos, como Freeman, e de seus muitos amigos, com quem mantinha constantes conversas sobre questões de economia do desenvolvimento, no Brasil, na Argentina, na França e em outros lugares do mundo.

No entanto, identifica-se um elemento unificador em sua obra: uma concepção de desenvolvimento que se manteve constante durante quase toda sua vida. Para Erber, desenvolvimento era uma política, um processo, e economista do desenvolvimento era um profissional que estuda, teoriza e implementa políticas de desenvolvimento. Por sua vez, o conceito de desenvolvimento do autor tem duas fontes sob muitos aspectos convergentes: as definições de Kuznetz e Schumpeter.3

Para Kuznetz, o crescimento moderno tinha características quantitativas, associadas à taxa de crescimento agregado, características relacionadas à transformação estrutural e relacionadas à difusão de seus efeitos pela economia mundial. No entanto, para ele, essas mudanças tinham uma fonte primordial do crescimento, que era a onda de inovações que geravam as transformações da economia. Mas a fonte dessas transformações era “a ascensão da ciência moderna como a base do avanço da tecnologia” [Kuznetz (1973, p. 249)].4

Erber tratou, em toda sua obra, de desenvolvimento econômico como um processo que envolvia taxas de crescimento per capita elevadas, aumento de produtividade, mas, sobretudo, mudanças estruturais na economia e na sociedade, que implicavam alterações no comportamento dos agentes econômicos. A ideia de que o processo de desenvolvimento tinha como condição necessária mudanças nas instituições e na cultura esteve sempre presente na obra desse autor. Em seus trabalhos finais, chamou de convenção de desenvolvimento esse comportamento coletivo que produzia (ou que era compatível com) a mobilização da sociedade voltada para o desenvolvimento. Erber, como muitos de sua geração, priorizava uma estratégia de desenvolvimento baseada no crescimento industrial, que, combinado com incorporação de ciência e tecnologia, seria a matriz da mudança estrutural. Sua agenda era a moderna – via o mundo por um olhar social-democrata, de forma compatível com as famosas Conferências de Cambridge de T. H. Marshall.5

Nunca foi entusiasta de uma agenda pós-moderna: questões como o meio ambiente e outros temas relacionados com a agenda pós-moderna no debate sobre desenvolvimento não lhe interessavam.

Em Schumpeter, Erber buscou três elementos que também se mantiveram em toda sua obra. Em primeiro lugar, a ideia de que desenvolvimento era um processo endógeno à vida social e exógeno a variáveis exclusivamente econômicas – ou seja, desenvolvimento não é obtido ou explicado por variáveis apenas econômicas.

Desenvolvimento não pode ser alcançado por meio de alterações exógenas simples, como alterações de políticas macroeconômicas [Schumpeter (1988)]. Embora, sensível à necessidade de políticas macroeconômicas consistentes e, nesse aspecto simpático à abordagem pós-keynesiana, para Erber, a essência da política de desenvolvimento era a capacidade de alterar o comportamento dos agentes econômicos, mediante mecanismos que passavam por alteração de mentalidades, políticas deinovação, políticas industriais, políticas de promoção de concorrência etc.

A segunda ideia schumpeteriana é a distinção entre crescimento, visto como mudança incremental, e desenvolvimento, visto como uma descontinuidade no estado estacionário, ou seja, uma quebra na regularidade contemporânea levando a um novo futuro indeterminado. Essa descontinuidade foi definida por Schumpeter da seguinte forma: “Transição de uma norma do sistema econômico em outra norma de tal forma que essa transição não pode ser decomposta em passos infinitesimais” [Schumpeter (2005, p. 115)].6

A terceira ideia schumpeteriana é a dinâmica da introdução do progresso técnico, como promovendo um ganho de monopólio, que será desafiado pela resposta de seus concorrentes, forçados, também, a responder por meio da inovação. Essa terceira ideia, no entanto, ficará mais presente na obra de Fabio ao fim de sua vida, quando chegou até mesmo a fazer vários pareceres em questões de direito da concorrência, enfatizando aspectos dinâmicos da relação entre antitruste e inovação no processo produtivo.7

Este ensaio discutirá a obra de Fabio Erber, cronologicamente, escolhendo artigos e temas que marcaram sua trajetória. Qualquer leitura de uma longa obra é influenciada pelo momento em que é feita. Não há, na escolha dos artigos, uma preocupação de selecionar os mais importantes. Essa escolha foi feita em função das preocupações que, a meu juízo, foram relevantes em cada época. Trata-se de estudar o intelectual e suas circunstâncias. O olhar é de um historiador econômico e não de um historiador das ideias econômicas.

2. Origens do debate sobre Ciência e Tecnologia e Desenvolvimento

Erber fez parte da primeira geração de intelectuais brasileiros que estudaram no exterior com apoio público. Até a década de 1960, os graus de mestrado e doutorado não eram dados com regularidade pelas universidades brasileiras, mas, na década de 1970, os cursos de pós-graduação no Brasil começaram a difundir-se.8 Além disso, nessa década, começaram aaparecer os primeiros resultados do crescente apoio a atividades de pesquisa no Brasil. A origem dessa política foi a criação do Fundo de Desenvolvimento Técnico-Científico (Funtec, atual BNDES Fundo Tecnológico), pelo BNDE, ainda na década de 1960. Mas esse tomou corpo e mostrou resultados com a atuação da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep,atualmente Agência Brasileira de Inovação), que, a partir de 1971, assumiu a responsabilidade de administrar o Funtec.9

Fabio Erber recebeu, em 1970, uma bolsa do British Council, que permitiu que ele obtivesse um mestrado em Economia do Desenvolvimento Econômico, na Universidade de East Anglia, na Grã-Bretanha, em 1971. De volta ao Brasil, participou da criação de um Grupo de Pesquisa na Finep, no qual realizou estudos sobre as relações de desenvolvimento econômico e ciência e tecnologia, sobre a indústria de bens de capital e temas correlatos. Essa experiência levou-o a publicar dois artigos, ainda na primeira metade da década. São artigos que expressavam as preocupações do debate brasileiro na tradição desenvolvimentista, mas que continham novidades que não estavam presentes no debate nacional, refletindo a experiência e os conhecimentos obtidos por ele em sua formação no exterior.

Em artigo publicado na revista Pesquisa e Planejamento Econômico,em 1972, Fabio apresentou uma interessante contribuição à discussão sobre escolha de tecnologias e os problemas de oferta de trabalho e desenvolvimento regional [Erber (1972)]. O artigo levantava questões relevantes para os principais debates desse momento histórico. Os primeiros anos da década foram marcados por dois debates sobre o desenvolvimento brasileiro:

(i) a controvérsia sobre distribuição de renda; e

(ii) o debate sobre o modelo brasileiro.

O primeiro surgiu como resultado da análise dos dados do Censo de 1970. Com a publicação pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) dos dados dessa pesquisa decenal, verificou-se que, se a economia brasileira cresceu aceleradamente depois de 1967, a década de 1960 marcou, também, um aumento significativo da desigualdade no país. Esse resultado era um ponto fraco no argumento do governo militar de que a eficiência era o fundamento de sua legitimidade.10 Esse debate tinha duas correntes antagônicas que sustentavam que a causa da deterioração da distribuição de renda no país era resultado:

(i) das políticas públicas do governo militar; e

(ii) do aumento mais acelerado da demanda de mão de obra qualificada em relação à não qualificada [Wells (1978)].

O segundo debate tem sua contribuição seminal com a publicação, em 1972, do livro de Celso Furtado, Análise do “modelo brasileiro”. Esse economista argumentou que o Brasil era um caso paradigmático para a discussão da industrialização em condições de subdesenvolvimento. Furtado refutou a tese, generalizada no pós-guerra, de que a industrialização seria condição suficiente para a absorção do subdesenvolvimento. Segundo sua interpretação, o principal problema com que se defrontava o país era gerar fontes de emprego para sua numerosa e crescente população, grande parte da qual vivia em condições precárias, em setores urbanos marginalizados ou na agricultura de subsistência. Furtado via na importação de tecnologia um dos fatores que contribuíam para a não geração de empregos em número e qualidade suficientes para absorver a oferta de trabalho pela população brasileira de baixa renda.

Erber (1972, p. 105) partiu da constatação de que “a industrialização tal como vem sendo feita tem, sem dúvida, aumentado o produto, mas não produziu os efeitos que alguns esperavam na absorção de mão de obra”. Mas, ainda, essa insuficiência era mais grave no Nordeste, onde, depois de mais de uma década de investimentos maciços na indústria, permanece o problema de subutilização de mão de obra. O artigo contesta a tese de que a simples redução do custo da mão de obra, com referência ao custo do capital, levaria os empresários necessariamente a aumentar a utilização do fator trabalho. Nesse caso, a pergunta seria por que não foram escolhidas no Brasil tecnologias intensivas em mão de obra, o que seria razoável dada a oferta abundante de trabalho barato no Brasil. Mas, ao contrário, a industrialização brasileira caracterizava-se por investimentos intensivos em capital.

Erber levantou várias hipóteses para explicar essa aparente contradição. Em primeiro lugar, chamou a atenção para o fato de que o investimento de longo prazo (no qual as escolhas tecnológicas estão embutidas) era financiado no Brasil com capital próprio, ou seja, com reinvestimento dos lucros, enquanto o capital de giro era financiado com crédito bancário. No caso, como o custo de oportunidade do capital próprio era baixo, os empresários preferiam aplicações poupadoras de mão de obra que levariam a economizar capital de giro, que era relativamente escasso e caro. Erber recorreu a artigos de Giovanni Arrighi e de Michael Todaro para mostrar que investimento intensivo em capital economizava a necessidade de empregados qualificados, que eram caros e escassos no Brasil.11 Erber também acompanhou a interpretação de Furtado, de que os padrões de consumo no Brasil, que emulam os dos países mais desenvolvidos, implicam a importação de tecnologia estrangeira, que é desenhada para países onde o custo relativo da mão de obra é mais elevado. O artigo elabora, nesse contexto, a seguinte tese: a combinação de fatores de mercado e de distribuição de renda com a dependência de padrões de consumo elimina a possibilidade de escolhas de tecnologia para os bens de consumo no Brasil, em especial dos setores mais dinâmicos. Portanto, a dependência dos padrões de consumo se consolida pela dependência da tecnologia de produção. As empresas estrangeiras operam com tecnologia trazida de suas matrizes, as brasileiras com tecnologia licenciada do exterior. Portanto, não há escolha de tecnologia possível em bens de consumo. Como em bens intermediários, também são reduzidas as alternativas tecnológicas, e todas essas alternativas são intensivas em capital – a industrialização no Brasil não poderia ser intensiva em mão de obra.

Erber (1972) contribuiu, portanto, para o debate sobre distribuição de renda, já que mostrou que a industrialização brasileira era poupadora de mão de obra em decorrência da natureza de seu modelo, como afirmava Celso Furtado, mas também em função da dinâmica da transferência de tecnologia, questão que ainda não era tratada em profundidade no Brasil.

O segundo artigo publicado na década de 1970, escrito em coautoria com José Tavares de Araujo Jr., apresentava resultado da investigação que ambos realizavam no Grupo de Pesquisa da Finep. [Erber e Araujo Jr. (1973)]. Esse era um tema pioneiro, para o qual tanto Erber como Araujo Jr. viriam a fazer importantes contribuições ao longo de suas carreiras acadêmicas e profissionais. O artigo discutia as dimensões do setor de bens de capital:

(i) a de criação de excedentes que são apropriados pelo resto do sistema econômico;

(ii) a de ser veículo de incorporação e difusão do progresso tecnológico;

(iii) a de evitar a limitação da taxa de crescimento da economia; e

(iv) a de permitir a autonomia política.

Erber e Araujo Jr. (1973) trazem pela primeira vez à literatura econômica brasileira uma discussão sobre o progresso tecnológico por meio da análise das etapas de criação, incorporação e difusão, realizada com auxílio de atividades de pesquisas, desenvolvimento, engineering e administração, traduzindo-se economicamente na introdução de produtos ou na modificação dos já existentes. Esse artigo defendeu a tese de que o setor de bens de capital tem papel estratégico para sustentar o dinamismo do sistema industrial. Nesse contexto, levanta algumas características desse setor, como:

(i) a de instabilidade, ou seja, ser um barômetro das oscilações cíclicas da economia, principalmente em decorrência das oscilações nas demandas por expansão dos investimentos;

(ii) a de heterogeneidade, ou seja, a de envolver desde caldeirarias de fundo de quintal até os sofisticados complexos industriais; e finalmente

(iii) a de autonomia relativa em relação ao setor de bens de consumo.

Ou seja, os setores de bens de capital e de bens intermediários combinados podem crescer com relativa independência do crescimento do setor de bens de consumo. Todas essas questões seriam posteriormente debatidas por extensa literatura sobre progresso técnico e desenvolvimento econômico, na qual as contribuições do grupo de pesquisa da Finep foram pioneiras. Além disso, esse debate veio a ser o tema da tese de doutorado de Fabio Erber, no Institute of Developing Studies (IDS), Universidade de Sussex, defendida em 1978.

Erber chega a Brighton no momento em que os estudos e ações do IDS e do Science and Technology Policy Research Unit (SPRU), instituições que tinham sido criadas em 1969, abriam novos debates e promoviam grande impacto nas discussões sobre política do desenvolvimento. Alguns anos antes, em 1970, tinha sido publicado o “Manifesto do Grupo de Sussex”, que era produto de uma encomenda das Nações Unidas a uma comissão de acadêmicos do IDS e do SPRU sobre o tema de ciência e tecnologia para o desenvolvimento. Esse grupo reunia um dos mais importantes teóricos da teoria de desenvolvimento no pós-guerra, Hans Singer; o economista Christopher Freeman, que foi um dos fundadores e diretor do SPRU; Charles Cooper, economista britânico, que foi por vários anos joint-fellow do IDS e do SPRU e foi, posteriormente, um dos fundadores do centro do Instituto de Novas Tecnologias da Universidade das Nações Unidas (UNU-INTEC) em Maastrich, Holanda; o geofísico Geoffrey Oldham; e, ainda, R. C. Desai, Oscar Gish e Stephen Hill. Até o início da década de 1970, não havia uma preocupação com o desenvolvimento tecnológico dos países em desenvolvimento. Ao contrário, a visão generalizada era de que qualquer necessidade de tecnologia podia ser adquirida dos países industriais avançados e, portanto, investir em produção de Pesquisa & Desenvolvimento na periferia não era prioritário, podendo, até, ser considerado um desperdício de recursos.12 O Manifesto põe na agenda, pela primeira vez, a necessidade de promover desenvolvimento tecnológico e pesquisa nos países em desenvolvimento. O texto afirma que:

Há uma grande defasagem nos países em desenvolvimento entre a produção atual e a produção potencial através da aplicação da ciência e tecnologia. A análise desta situação é essencial para a proposta de uma política. […] O problema surge da divisão internacional do trabalho em ciência e tecnologia e que dirige os esforços científicos para os problemas e objetivos que interessam os países mais avançados [Singer et al. (1970)].

Esse foi um momento singular para a produção acadêmica da literatura do desenvolvimento. Nesse período, o debate tradicional da chamada High Theory of Development entrava em decadência, o que foi observado com perspicácia por Hirschman.13 Alguns dos grandes  teóricos dessa literatura continuaram suas atividades acadêmicas e sua militância pela promoção de políticas desenvolvimentistas em outras esferas: Prebisch desde 1963 tinha ocupado uma posição de liderança na criação da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), e Hans Singer aceitou ocupar uma cátedra no recém-criado Institute of Developing Studies (IDS). Singer teve uma formação acadêmica singular: estudou com Schumpeter em Bonn e, como judeu alemão, viu-se na contingência de sair do país com a ascensão de Hitler em 1933. Schumpeter convenceu Keynes a recebê-lo em Cambridge como um dos seus primeiros estudantes de doutorado. A reunião de Singer e Freeman, assim como as de vários outros intelectuais, fez de Sussex um ambiente instigante e singular naquele momento. A introdução do tema de pesquisa e tecnologia no debate sobre desenvolvimento abriria toda uma nova agenda de pesquisa. O debate sobre tecnologia e crescimento passou a ser importante não apenas para os chamados economistas neoschumpeterianos, mas também para autores como Romer e outros economistas de crescimento endógeno.14

Erber, que conviveu com esse debate em Sussex, trouxe para o Brasil sua formação e experiência desse momento histórico e, nas décadas seguintes, tornou-se um dos mais importantes autores do tema de política tecnológica e desenvolvimento no Brasil.

3. Crise do Desenvolvimentismo e o Fracasso da Política Tecnológica

A década de 1980 foi marcada pelo fim do governo militar e pela crise do que, posteriormente, seria chamado por Erber de convenção do desenvolvimento [Erber (2010a; 2011)]. Foi um período de intensa produção intelectual e, na Nova República, Erber ocupou, pela primeira vez, uma posição política na estrutura governamental: foi secretário executivo adjunto, no Ministério da Ciência e Tecnologia, quando o secretário executivo era Luciano Coutinho, e o ministro era Renato Archer. Nessa década, foi extinto o Grupo de Pesquisa da Finep, e Erber assumiu a posição de professor titular de História e Desenvolvimento do Instituto de Economia Industrial (IEI) da UFRJ.

Desde o retorno do doutorado, Erber publicou vários artigos e capítulos de livros, resenhando e discutindo a literatura de Política Científica e Tecnológica.15 Esse tema tinha à época várias leituras, mas, no campo da política tecnológica, o tema mais candente era a política brasileira de informática e do desenvolvimento da indústria de computadores. A constatação de Erber era de que, embora durante o regime militar houvesse uma política de engajamento de instituições federais em atividades de pesquisa sobre o desenvolvimento científico e tecnológico, a capacidade tecnológica do parque industrial brasileiro concentrava-se na fabricação e na engenharia de detalhe.16

Para ele, novos produtos e processos tendiam a apoiar-se na importação de tecnologia. Essa importação levava a um aprendizado, mas não alcançava atividades tecnológicas mais complexas, necessárias para que as inovações não fossem incrementais. Para ele, a exceção eram algumas empresas estatais à “mercê de sua ambiguidade estrutural, ao serem, ao mesmo tempo, empresas e Estado” [Erber (2010b, p. 17)].

Erber participou, também, na década de 1980, dos debates sobre política de informática no Brasil e sobre propriedade intelectual e competição entre empresas. O tema de política de informática e indústria de computadores foi um dos assuntos mais candentes na área de ciência e tecnologia, na primeira metade da década de 1980. A disputa em torno da criação da indústria de informática no Brasil, que deveria incluir a produção de computadores, equipamentos de telecomunicação, componentes e software, envolveu acadêmicos na área tecnológica, tecnocratas, economistas, burocratas, setores das Forças Armadas, setores do aparato de segurança do governo militar e, ainda, industriais e executivos brasileiros e estrangeiros.

A tentativa de implementar esse projeto, que perdurou desde os governos militares até a Nova República, foi uma experiência ousada, que foi chamada por Emanuel Adler de Ideological guerrillas for technological autonomy [Adler (1986)]. Erber não foi um dos protagonistas dessa militância. Esse papel deve ser atribuído a engenheiros como Ivan da Costa Marques, ao comandante José Guaranys, mas também a economistas, como Paulo Bastos Tigres, que, tal como Erber, era professor do IEI-UFRJ e doutor por Sussex. Erber foi, no entanto, um analista cuidadoso dessa disputa, e um artigo, publicado em livro de Bastos e Cooper, em 1995, é uma das mais interessantes avaliações realizadas dessa experiência.17

Um trabalho importante de Erber versa sobre propriedade industrial e competição entre empresas [Erber (1982)]. A visão dos países industriais avançados para propriedade intelectual é de que elas são iguais a qualquer outra forma de propriedade, portanto, não são, isoladamente, fonte de poder de mercado, sob o ponto de vista da legislação antitruste [Buccirossi (2008)]. As autoridades antitruste norte-americanas chegam até a deixar claro nos Guidelines de Propriedade Intelectual que “the Agencies will not require the owner of intellectual property to create competition in its own technology”(IP Guidelines §3). Erber discute as questões que envolvem a propriedade industrial como instrumento de competição entre empresas e como objeto de política pública. Esse é um artigo que trata dessa questão polêmica, sob a perspectiva de um país em desenvolvimento, mas de uma maneira objetiva, avaliando os ganhos e as cautelas necessárias para uma política nacional de patentes.18

Erber não era um macroeconomista, mas, como um economista do desenvolvimento, acompanhava as políticas públicas, discutindo, como professor de economia brasileira, as políticas de combate à inflação que dominaram a imprensa no Brasil ao fim da década de 1980. Em sua interpretação, o fracasso do cruzado foi o começo do fim do consenso em torno de uma política desenvolvimentista no Brasil. Essa ideia, que começou a se formar ao fim da década de 1980, seria elaborada durante a década de 1990, resultando nos seus trabalhos sobre convenção de desenvolvimento.19

Ao fim da década de 1980, a frustração da população brasileira com a incapacidade de o primeiro governo civil, depois do regime autoritário, garantir condições econômicas minimamente estáveis e previsíveis, criou condições para mudanças profundas no quadro eleitoral. Nesse contexto, eleitores movidos por protesto e medo levaram ao poder um aventureiro, produto de uma nova direita, o ex-governador de Alagoas, Fernando Collorde Melo. Erber analisou a política industrial do governo Collor em livro escrito com Roberto Vermulm, em 1993, no qual mostra que a ideia do governo era fazer uma política em forma de pinça, por um lado criando mecanismos de estímulo à competitividade e, por outro, forçando a concorrência por meio de uma abertura comercial unilateral [Erber e Vermulm (1993)].20 Ao fim do governo Collor, nada mais resta da agenda desenvolvimentista. Os ventos do liberalismo sopram fortes no Brasil. Depois do interregno do governo Itamar e do sucesso do Plano Real, o novo governo FHC marca a ascensão de uma nova convenção na economia brasileira. A partir da segunda metade da década de 1990, Erber iniciará uma discussão que se aproxima da sociologia econômica para entender a natureza das forças políticas que determinam as estratégias de desenvolvimento no Brasil.

4. De FHC a Lula: Convenções de Desenvolvimento no Brasil Contemporâneo

A vitória norte-americana na Guerra Fria e a excepcional taxa de crescimento da economia norte-americana nesse período marcaram o imaginário da década.21 Stiglitz definiu o sentimento do momento histórico da seguinte forma:

Não era apenas o capitalismo que havia triunfado sobre o comunismo; a versão americana do capitalismo, baseada em uma imagem de individualismo rude, parecia ter triunfado sobre outras versões mais brandas, menos assumidas. Em encontros internacionais, tais como o G-7, […] vangloriávamo-nos do nosso sucesso e recomendávamos aos líderes econômicos de outros países, às vezes invejosos, que bastaria nos imitar para que também desfrutassem de prosperidade [Stiglitz (2003, p. 33-34)].

Nesse clima, o sucesso do Plano Real criou condições políticas para a implementação de uma agenda de reformas liberais. As políticas desenvolvimentistas tinham ficado desmoralizadas com o fracasso do Plano Cruzado. A ideia de uma redução do papel do Estado na economia era sedutora para uma sociedade cansada de intervenções radicais que culminaram no congelamento de depósitos privados pelo Plano Collor. Nessas condições de incerteza, não era facilmente percebido pela massa de eleitores que políticas atendiam a seus interesses individuais. Ao contrário, esses interesses eram formulados e difundidos pela construção de um conjunto de políticas, que representaria o pensamento dominante de uma imensa coalizão que englobava economistas ortodoxos, a grande imprensa, as organizações empresariais e grande parte do Congresso Nacional. A base desse consenso, proposto por uma nova e ousada militância liberal, seria uma agenda de reformas liberais.22

Erber percebeu esse período, ao mesmo tempo fascinado e preocupado com o momento histórico. Com uma vasta cultura literária e com sua experiência na formulação de políticas econômicas, percebia que o discurso do governo FHC era absorvido pela população por razões que transcendiam o argumento econômico. Erber (2002; 1996a) mostrou que a ideia de um “mito da travessia”, presente nas mitologias e nas religiões, era inteiramente consistente com o argumento das reformas liberais. Tratava-se de enfrentar uma provação que, uma vez vencida, levaria os crentes à vitória final, à terra prometida. Se a economia não crescia, se os problemas da balança de pagamento não eram resolvidos, se o desemprego era elevado, eram os custos da transição. O liberalismo desses anos não seria apenas uma nova forma de conservadorismo: era uma forma nova de ativismo revolucionário. Não se tratava de conservar, mas de mudar a sociedade brasileira, construindo uma base política para uma nova estratégia de desenvolvimento.

O tratamento teórico de Erber dado a essas questões, que começaram a ser formuladas na década de 1990, foi sistematizado em um conjunto de artigos, escritos neste século, em seu estudo sobre convenções em economia, mas já estava presente em meados da década de 1990. Para ele, o debate sobre política econômica não podia ser reduzido a uma questão exclusivamente técnica. Em suas palavras: “[…] parte-se do princípio epistemológico de que a economia é ontologicamente política”. Portanto, sua abordagem movia-se na “contramão da visão de que os conflitos [de política econômica] são exclusivamente técnicos” [Erber (2011, p. 32)]. 

A eleição de Lula em 2003 levaria Fabio Erber a sua última atuação em um cargo de governo. Durante a gestão de Carlos Lessa como presidente do BNDES, Erber ocupou pela segunda vez uma diretoria no Banco. Esse foi um período conturbado, pois Erber tinha divergências quanto à maneira como Lessa dirigia o Banco. Porém, embora não concordasse com a forma das críticas de Lessa à política monetária do governo, Erber concordava com sua natureza e sentia-se desconfortável em ter que negociar com economistas que, durante toda a vida, foram duros adversários das políticas defendidas pelos economistas simpáticos ao PT e que dominavam o Ministério da Fazenda em um governo do PT. Isso não impediu que Erber exercesse com eficácia suas atividades, tendo um papel essencial na formulação da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE).

As bases da política industrial do primeiro governo Lula foram divulgadas em junho de 2003, no texto Roteiro para Agenda de Desenvolvimento. Em novembro de 2003, foi divulgado o documento Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior.23 Esse foi um documento inovador, que se distinguia dos modelos de política industrial desenvolvimentistas e, também, dos modelos de política industrial horizontais, mais afeitos às políticas market friendly da década de 1990. Com efeito, essa política selecionava setores a serem incentivados entre os que eram os instrumentos de mudança e de criação de novas competências. O objetivo era articular as dimensões vertical (setores escolhidos para terem apoio, incentivo, fomento de forma diferenciada) e horizontal (os demais setores, que receberiam os efeitos dinâmicos proporcionados pelos setores escolhidos).24 A primeira política industrial do governo Lula não foi, no entanto, implementada. Havia uma notória falta de interesse do Ministério da Fazenda, sob a gestão de Antonio Palocci, de levar adiante uma política industrial ativa. Somente após a saída desse ministro e a ascensão de Guido Mantega, com uma nova equipe, mais sintonizada com os economistas industriais, é que foi possível implementar uma política industrial ativa no país.25 Nessa ocasião, no entanto, Erber já tinha saído do governo e retornado a suas atividades acadêmicas.

Com seu retorno ao IE-UFRJ, Erber refletiu sobre sua experiência de governo e sobre os problemas de mobilização para viabilizar uma política de desenvolvimento. Em um conjunto de artigos, formulou sua tese sobre convenções de desenvolvimento no Brasil contemporâneo.26 Erber define convenção como um dispositivo cognitivo compartilhado por uma população P, que segue um comportamento C, adotado por todos os membros de P, na suposição de que todos os membros de P o compartilharão [Erber (2010a)]. Uma convenção surgiria da interação entre atores sociais, mas é externa a esses atores e não pode ser reduzida à sua cognição individual ou seja, é um fenômeno emergente, em que o todo não é redutível às partes. Instituições proveem à sociedade meios para lidar com os problemas de incerteza e coordenação, estabelecendo as regras do jogo.

Para Erber, nas condições de incerteza do primeiro governo Lula, a necessidade de construir uma política mais inclusiva do ponto de vista social, mas compatível com a redução dos riscos políticos, advindos de um temor de que esse governo não teria compromissos com a estabilidade monetária, levou à construção de duas convenções distintas. A primeira seria uma convenção institucionalista, apresentada pelo Ministério da Fazenda e pelo Banco Central, que sustentava uma visão de sociedade competitiva e meritocrática, cuja eficiência é garantida pelo funcionamento do mercado. O cerne analítico dessa convenção era neoclássico, enriquecido do aporte da Nova Economia Institucional.27 Convivendo com a outra, mas subordinada a ela, foi formulada uma convenção neodesenvolvimentista. Essa abordagem tem uma visão de sociedade essencialmente cooperativa, expressa pelo conceito de pacto social e da prioridade à inclusão social. Erber apontava que essas convenções têm diferentes visões e núcleos duros distintos e atendem a diferentes interesses. Tais diferenças se traduzem em diferentes prioridades de modificação estrutural postuladas pelas duas convenções em agendas políticas distintas. Nesse contexto teórico, Erber discutiu a economia política do governo Lula, apontando seus avanços, mas expondo suas contradições e seus impasses. Essa abordagem apontava para toda uma linha de pesquisa sobre a dinâmica dessas convenções, que não chegou a ser desenvolvida pelo autor, em razão de sua morte prematura em fevereiro de 2011.

5. Conclusão

Fabio Erber foi um representante da primeira geração de intelectuais formados no exterior com o apoio do governo brasileiro. Sua produção acadêmica foi resenhada neste ensaio, em que se mostrou como ela influenciou e refletiu as principais questões de política industrial e tecnológica do país, ao longo das quatro décadas em que foi escrita. Erber foi um economista do desenvolvimento que influenciou a vida brasileira por meio de sua produção acadêmica, de suas funções públicas e de sua atividade de professor. Embora não fosse marxista, não tenho dúvida de que Erber concordaria com a XI Tese sobre Feuerbach, proposta por Marx (1975, p. 406): “Os filósofos [ou talvez os economistas] não fizeram mais do que interpretar o mundo, porém o que importa é transformá-lo”.

Nota do autor

Agradeço as conversas e sugestões de Paulo Tigre, que chamou minha atenção sobre a atmosfera intelectual da Universidade de Sussex, na década de 1970. Agradeço, também, a Fabio Sá Earp, Victor Prochnick e Dulce Monteiro Filha, as conversas e os comentários sobre este ensaio. Agradeço, sobretudo, a Ana Maria Erber, que me deu acesso à biblioteca de Fabio Erber e me emprestou exemplares de muitos de seus trabalhos. Agradeço a Ana especialmente a paciência e a gentileza com que sempre me recebeu em sua casa, durante as muitas horas em que ficava conversando com Fabio Erber sobre assuntos nem sempre relevantes, mas sempre instigantes. Este artigo foi originalmente publicado na Revista de Estudos Contemporâneos do IE-UFRJ, agradeço a autorização para a publicação desta versão.

Referências Bibliográficas

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Desenvolvimento econômico e política industrial...

1. Introdução

Com ampla formação cultural, o Professor Fabio Erber ao longo de sua vida profissional caracterizou-se por ser um pensador, tendo mesclado suas atividades acadêmicas com a de operador de políticas públicas. Na juventude dedicou-se também ao teatro. Mas, certamente, seus...

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Desenvolvimento econômico e política industrial e tecnológica: a visão do Professor Fabio Erber

Dulce Monteiro Filha, Revista Economia Contemporânea, v. 21, n. 1, p. 1

The present paper illustrates the academic line of Professor Fabio Erber, focusing on the conclusions of his doctoral dissertation from the University of Sussex in Economics, “Technological development and State intervention: a study of the Brazilian capital goods industry”, and another important thesis he wrote to became a tenured professor of the Institute of Economics of the Federal University of Rio de Janeiro with “A transformation of regulatory framework: development, technology and state intervention in industrialized nations and in Brazil”. Also included in this paper are Dr. Erber’s studies on Conventions during his post-doctorate programme at Université de Paris XIII. With vast academic experience, Dr. Erber wrote more than 120 papers besides holding significant government positions. Colleagues, students and friends both Brazilian and from abroad held Dr. Erber in high regard for his Latin America perspective on the topics he pursued.

1. Introdução

Com ampla formação cultural, o Professor Fabio Erber ao longo de sua vida profissional caracterizou-se por ser um pensador, tendo mesclado suas atividades acadêmicas com a de operador de políticas públicas. Na juventude dedicou-se também ao teatro. Mas, certamente, seus alunos se lembram dele por sua seriedade e humor peculiar, mas também pela cordialidade e educação refinada.

Era um profissional respeitado por ex-colegas, alunos e amigos brasileiros e estrangeiros (latino-americanos, franceses, ingleses, etc.), alguns dos quais publicaram em sua homenagem capítulos no livro “Estratégia de Desenvolvimento, Política Industrial e Inovação: ensaios em memória de Fabio Erber”, editado pelo BNDES. Nesse livro percebe-se a importância de Fabio para o pensamento latino-americano (ver AROCENA e STUZ, 2014), no que se refere aos temas que estudou. Dada a dificuldade de sintetizar toda a sua contribuição acadêmica, pois publicou mais de 120 obras sobre assuntos diversos (como política antitruste, setor petroquímico, etc.), o texto que se segue procura mostrar apenas os que fizeram parte de sua formação acadêmica (teses de doutoramento e do concurso para professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, e artigo publicado em Paris quando do pós-doutoramento). Estes trabalhos estão, certamente, no centro da estruturação de seu pensamento, mas não mostram toda a riqueza de seu trabalho.

Graduado em 1965 em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, fez mestrado em Economia do Desenvolvimento pela University of East Anglia (1971), doutorado em Economia pela University of Sussex (1978) e pós-doutorado na Université de Paris XIII (2007).

Sua vida profissional como economista deu-se entre o período conhecido como o do “Milagre Econômico” e o fim do segundo governo Lula (ver PRADO,2014).

Fabio Erber foi professor titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ), onde ministrou aulas nas áreas de Política Econômica Brasileira, Economia Brasileira, Economia Interindustriais, Política Científica e Tecnológica, Política Industrial, Política Industrial no Brasil, Teoria do Desenvolvimento Econômico e Tópicos Especiais em Política Industrial e Tecnológica. Pode-se dizer que lecionou e refletiu, principalmente, desde 1982 até a sua morte, sobretemas das áreas de teoria do desenvolvimento, política industrial e tecnológica e suas relações com a política macro (EARP, 2014).

No início de sua vida entrou para o quadro técnico do BNDES, onde trabalhou com José Pelúcio Ferreira, que, em julho de 1967, foi incumbido da criação e implantação da FINEP. Seu objetivo era financiara elaboração de estudos para projetos e programas de desenvolvimento econômico, observando prioritariamente o aperfeiçoamento da tecnologia nacional1. Fabio, funcionário do BNDES, foi cedido à FINEP e fez parte de sua direção e administração, tendo sido o criador do Grupo de Pesquisas da nova agência.

2. Política de implantação de uma indústria nascente no Brasil: bens de capital (inclui eletrônica)

Na FINEP, dedicou-se ao estudo do setor de bens de capital e, em 1978, foi para a Inglaterra, onde obteve o grau de Doutor em Economia pela University of Sussex com a tese “Technological development and Stateintervention: a study of the Brazilian capital goods industry”. Esta tese discute a obtenção da capacidade de design local na indústria de bens de capital em países menos desenvolvidos. Mostra, também, a relevância do “conteúdo local” para a competitividade da indústria brasileira. Este é um problema da economia brasileira até os dias atuais, notadamente com relação à implantação de novas indústrias de ponta (como, por exemplo, a de semicondutores), ainda não devidamente instaladas no país.

Analisou esta questão à luz da possibilidade de usar o licenciamento de tecnologia de empresas de países mais avançados e de viabilizar o desenvolvimento dessa capacidade com políticas de Estado (no caso brasileiro). Neste trabalho destacou a importância de:

(a) haver condições técnicas dentro da indústria para ser capaz de absorver conhecimento técnico e tecnológico;

(b) compreender que a dificuldade em implementar uma política para aumentar a capacidade de design local decorria do padrão de desenvolvimento seguido no Brasil (desde a metade dos anos 1950) e da composição de interesses por trás dele;

(c) entender que este padrão de desenvolvimento requeria um tipo de requisito demandado pelos sponsors (patrocinadores, acionistas) e pelo mercado: a alternativa de licenciamento de tecnologias (e não soluções locais específicas);

(d) ter faltado uma estratégia de longo prazo, pois, no caso brasileiro, o Estado seguiu uma política de curto prazo e fragmentada;

(e) uma política nacionalista, que poderia ter provido a estrutura necessária para uma prospectiva de longo prazo unindo o Estado e os empresários, mas que acabou apresentando um declínio em face da importante presença de empresas estrangeiras nos setores implantados no Brasil.

Em artigo que havia publicado anteriormente em coautoria com José Tavares de Araújo Jr. (1973) já discutia o setor de bens de capital, ressaltando que:

(i) a criação de excedentes neste setor são apropriados pelo resto do sistema econômico,

(ii) é um veículo de incorporação e difusão de progresso tecnológico,

(iii) evita a limitação da taxa de crescimento da economia; e

(iv) permite a autonomia política (AROCENA e SUTZ, 2014, p. 24).

Entre 1986 e 1988 participou da criação do Ministério de Ciência e Tecnologia (MCT), com o ministro Renato Archer e Luciano Coutinho, como vice-ministro. Fabio Erber foi secretário executivo adjunto, e seu companheiro de Sussex/Inglaterra – o professor José Cassiolato foi secretário de planejamento. A amiga – professora Helena Lastres – chefiava o núcleo de novos materiais.

Em 1988, o grupo se reencontrou no Instituto de Economia da UFRJ. A tese de Erber, apresentada neste ano para a obtenção do título de professor titular do IE/UFRJ, foi um estudo da macroeconomia baseado na escola francesa: “A transformação dos regimes de regulação: desenvolvimento, tecnologia e intervenção do Estado nos países industrializados e no Brasil”.

De 1992 a 1994 foi, pela primeira vez, Diretor do BNDES na gestão do Professor do IE-UFRJ Antônio Barros de Castro. Nesse período, fui orientanda de Erber no doutorado e, mais tarde, sua assessora, quando, pela segunda vez, voltou a ser Diretor do BNDES. Foi interessante observar no contato com Fabio Erber que, usualmente, quando começava um raciocínio, buscava conceitos (no sentido que identifico como o usado por Deleuze) nascidos da observação do mundo prático e de um vasto cabedal de leituras, procurando muitas vezes estruturar definições, que se caracterizavam pela lucidez.

3. Padrão de desenvolvimento e padrão de industrialização

Esta maneira de pensar e adquirir conhecimento repousava na sua concepção de mundo, que, por ser um homem culto, era bastante ampla. Preocupado com o delineamento de políticas para promover o desenvolvimento do país verificou, assim, a importância da interdependência entre políticas. Desta forma, junto com os temas que passou mais frequentemente a analisar – desenvolvimento e industrialização – manteve a preocupação com a coordenação das políticas econômicas macro-meso-micro.

3.1. Padrão de desenvolvimento

O marco analítico, que estabeleceu, iniciou com a noção de padrão de desenvolvimento, analisando as relações no campo da Economia, definindo-o como:

“padrão de desenvolvimento”-conjunto de relações entre os agentes econômicos e sociais que garante a manutenção dos processos de acumulação de capital e de preservação do poder político;

“relações econômicas”- normas de acumulação, de produção, de consumo, de financiamento do setor privado e público, de inovação e difusão do processo técnico, de intervenção do Estado, de inserção internacional.

Em artigo publicado em 1992, Erber parte da premissa que as relações econômicas estruturais de um padrão de desenvolvimento movem-se, em nível nacional, dentro de certos limites estabelecidos na esfera internacional, articulando a história nacional com a do sistema. Dentro destes limites, as relações são seletivas, definindo um elenco de problemas a serem tratados e as formas de solucioná-los, assumindo um caráter cumulativo, que na tradição kuhniana, chamam-se “normas” ou “paradigmas”.

Chama a atenção o fato de que a crise de uma das normas pode ser compensada pela ação de outras normas ou a crise pode ser do padrão de desenvolvimento como um todo (várias normas entrando em crise).

Nos tempos atuais, de mudanças profundas na sociedade brasileira, e até mesmo no mundo, Fabio diria que a crise parece ser do padrão de desenvolvimento, embora este tema necessite de mais estudos.

3.2. Padrão de industrialização

No que se refere ao padrão de industrialização, Fabio Erber reconhece a diferença estrutural que existe na indústria dos países (e nas suas histórias). Entretanto, do ponto de vista do padrão de transformação da industrialização capitalista contemporânea reconheceu que o conceito de “setor industrial” dependendo do foco da análise deveria ser substituído pelo de “complexo industrial”, que deveria ser tratados de dois ângulos:

  • Pelas relações de compra e venda interindustriais (forma horizontal de “espinha de peixe”);
  • Pela base técnica (forma horizontal de “leque”).

Especificou que a evidência empírica, quanto aos fluxos internacionais de inovações, mostrava que os setores industriais podem ser agrupados em três grupos: setores motores da inovação, setores receptores e setores intermediários.

Para que um sistema econômico seja dinâmico e competitivo em termos internacionais é necessário que conte, internalizados no país, com os complexos motores da inovação. Além disso, a indústria necessita contar com sistemas de apoio adequados. A coordenação de instituições tecnológicas, científicas e educacionais, dado as características dos setores motores, é fundamental. A operação conjunta do setor industrial e destes “sistemas de apoio” tem efeitos de aprendizado e sinergia, configurando uma capacidade “sistêmica” de transformação endógena.

4. Política industrial para um novo padrão de desenvolvimento

A atualidade das ideias de Fabio Erber parece evidente, pois, seguindo sua linha de pensamento, é preciso introduzir inovações na indústria, desenvolvendo inclusive políticas mais inclusivas, e inserindo complexos “portadores de futuro”, para torná-la mais competitiva. Há a necessidade da adoção de políticas reestruturantes, que possibilitem fugir da competição apenas por preços (do efeito China), uma vez que a indústria não tem conseguido se recuperar desde 2014.

Como Fabio explicou, a interdependência entre políticas requer marco analítico apropriado, para o qual a noção de padrão de desenvolvimento parece um ponto de partida.

Um padrão de desenvolvimento industrializante é aquele em que as várias “normas” que o caracterizam convergem para tornar prioritários a constituição e o desenvolvimento da indústria. Há a convergência de políticas industriais explícitas e implícitas. Entendia como políticas explícitas as que são definidas pela ação do Estado, que visam, diretamente, alterar o comportamento das empresas industriais, direcionando de forma específica à mudança pretendida. Por políticas implícitas, as que procuram alcançar determinados objetivos que são definidos, em parte, à luz da teoria sobre o processo de desenvolvimento.

Assim, em sua concepção2, a política industrial (MONTEIRO FILHA e ANDRADE, 2014) faz parte de um sistema, de forma que sua eficácia depende da convergência de políticas implícitas com as demais políticas, principalmente com a macroeconômica, assim como com os objetivos do desenvolvimento que o Estado pretende alcançar.

Fabio chamava a atenção para o fato de que políticas macroeconômicas têm rebatimentos setoriais distintos. E, igualmente, a heterogeneidade das empresas, quanto a tamanho e origem do capital, introduz diferenças importantes na lógica de transformação do conjunto – reforçando a necessidade de políticas industriais diferenciadas. Como Diretor do BNDES pela primeira vez, de 1992 a 1994, implantou as gerências de estudos setoriais para analisar estas distinções.

Enfatizava que, para um país retardatário, o timing é importante para que possa ocorrer o catching-up com os países desenvolvidos e sustentava que a política industrial acelera esse processo (ERBER, 2002). A ausência de política é uma política de manutenção do status quo, isto é, “mais do mesmo”, e não uma situação de não política. Políticas de desenvolvimento geram desequilíbrios para promover o emparelhamento com os países mais adiantados, porque mudanças estruturais ocorrem neste contexto. A política industrial é, assim, um instrumento poderoso na promoção do desenvolvimento (ERBER, 2002).

Fabio Erber, voltando a ser Diretor do BNDES de 2003 a 2004, participou ativamente da volta da Política Industrial (ERBER, 2002), na elaboração da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em 2004. Entretanto sua preocupação não foi só com a elaboração de política industrial, mas como manter os mesmos objetivos ao longo do tempo. Usualmente os instrumentos de políticas morrem com as mudanças no campo político. Neste sentido, passou a estudar “Convenções” para verificar como as políticas se estabeleciam e como decisões poderiam perdurar.

5. Política: necessidade do estabelecimento de convenções

No artigo que apresentou em debate na Université de Paris XIII em 2008, explicitou que o arcabouço teórico dos seus estudos sobreo tema das convenções partiu da observação de Keynes sobre o “homem prático” sendo guiado por ideias de economistas mortos e quis verificar como isto acontece. Mostra que Schumpeter apresentou boas respostas para esta pergunta. No início (SCHUMPETER, 1954) trabalhou com a evolução destas ideias, explicitando o “intellectualisterror” e argumentou que um dos dois caminhos que molda a “scienceofeconomics” era o “interest in practical problems of the day” (ERBER, 2008 e 2012). Posteriormente, na History of Economic Analysis, Schumpeter fez a distinção entre “pure economics” (teoria econômica como uma caixa de ferramentas) de “Systems of Political Economy” que suportam o estabelecimento de políticas econômicas unificadas por princípios normativos, tais como o liberalismo e o socialismo.

Ainda hoje, numa época de profundas mudanças no mundo, em que a incerteza, a instabilidade e a insegurança permeiam as humanidades e as ciências, os ensinamentos de Fabio Erber sobre convenções são importantes.

Participando de um mundo em guerra ideológica/religiosa, Fabio sempre rejeitou o radicalismo de um mundo dividido entre bons e maus, procurando sempre a possibilidade do estabelecimento de convenções.

Os conceitos, trazidos para o entendimento do mundo real, eram expostos de forma a estruturar formas de ação política, que eram confrontados com interesses comuns já manifestados na sociedade ou em construção por grupos de interesses, que se propunham traçar convenções.

As convenções tornam-se vitais ao estabelecimento de políticas que, quando embasadas em articulações mais amplas, têm uma possibilidade maior de serem implantadas. Cabe, contudo, chamar a atenção para o fato de que elas são localizadas no tempo e no espaço e, só com grande dificuldade, passam a incorporar a cultura. Mesmo assim, uma vez criados arcabouços institucionais e administrativos, é difícil desestruturar o que foi estabelecido na convenção anterior, o que só ocorre parcialmente, numa maior ou menor proporção. Essa resistência decorre da incorporação de ideias e valores que foram introjetados nas pessoas, que pertencem a diversos grupos sociais.

Ao estudar as convenções sociais, Fabio Erber definiu este conceito como a identidade compartilhada por uma “geração sociológica” em termos de visão de mundo, seus objetivos, caminhos a serem seguidos e meios aceitáveis para alcançar estes objetivos. É um sistema cognitivo que serve de guia para as práticas sociais e atua como um elemento fundamental, para a redução de incerteza e para a coordenação dos agentes econômicos e políticos (ORLÉAN, 1989). Estas ideias, que formavam a estrutura de pensamento de Fabio Erber, foram expressas quando escreveu, em 1988, sua tese de docência para a UFRJ, intitulada “A transformação dos regimes de regulação: desenvolvimento tecnológico e intervenção do Estado nos países industrializados e no Brasil”, na qual utilizou a metodologia dos trabalhos de economistas regulacionistas parisienses, notadamente AGLIETTA (1976) e CORIAT (1982).

Uma convenção é um dispositivo cognitivo que faz prevalecer as atitudes “confirmacionistas” (como explicitado por Keynes na Teoria Geral) conduzindo a uma rotinização de cálculos e de decisões, embora não se reduza a apenas um esquema cognitivo. Orienta a prática que norteia a ação dos agentes que a subscrevem. Sua análise requer o estudo das práticas sociais que dela decorrem e, idealmente, do processo de interação entre o esquema cognitivo e a sua práxis.

O interesse de Fabio Erber era analisar a convenção do desenvolvimento, de forma que se propôs realizar no Pós-Doutorado o trabalho “Development Conventions: The Political Economy of Development Theory”. Ao estudar a transformação da sociedade e da economia brasileira verificou que, antes esta seguia uma convenção do desenvolvimento e que depois passou a ser predominante uma convenção neoliberal. Erber identificou o fracasso do Plano Cruzado como o marco divisório da representação social dessa mudança no Brasil (ERBER, 2007), e fez um contraponto à convenção de desenvolvimento com a liberal.

Na convenção do desenvolvimento, o núcleo central dos esforços de investimento foram os setores industriais, já que a matriz industrial precisava ser completada. Os planos brasileiros de estabilização do período desenvolvimentista não tiveram a preocupação de mudar o modelo, contudo as reformas financeiras de 1964/65 tentaram implantar um modelo financeiro baseado na especialização de instituições financeiras que atenderiam a segmentos específicos do mercado de crédito e de capitais, diferenciando os instrumentos de captação e de aplicação de recursos. Nos anos 1980, os planos de estabilização se preocuparam com o impacto no emprego das medidas adotadas3.

Na convenção liberal que no Brasil se tornou hegemônica nos anos 1990, o núcleo central é constituído, segundo Erber, por uma visão dos seguintes problemas (ERBER, 2007, p. 41):

a) ineficácia de políticas ativas do Estado;

b) “apropriação” do Estado por interesses particulares – seja por coalizões restritas, seja pela própria burocracia;

c) necessidade de desenvolvimento de instituições adequadas que, na fase atual do capitalismo, estimulassem a inovação e reduzissem os custos de transação. Embora indispensáveis, as instituições estatais deveriam ser tão market friendly quanto possível, de preferência “simulando a atuação do mercado, de forma a privilegiar a alocação eficiente de recursos e inovação”.

A convenção neoliberal tinha uma visão diferente com relação à dinâmica da sociedade pela qual o desenvolvimento, adequadamente conduzido, levava necessariamente a uma sociedade “pós-histórica”, regida pelo mercado e com um sistema político de democracia representativa (ERBER, 2007, p. 41).

Assim, o modelo de estabilização, implantado nos anos 1990, levou a uma mudança de convenções e rotinas, uma modificação no arcabouço institucional no país, que aumentou a influência política de uns grupos econômicos em detrimento de outros. Suzigan (1998) argumenta que a instabilidade econômica com a inflação acelerada e a inoperância do Estado em termos de política industrial e tecnológica levou a cristalização de uma conformação estrutural caracterizada por acentuadas heterogeneidades tecnológicas e estruturais e por fraca capacidade de inovação, que passaram a serem óbices à retomada do crescimento. Os problemas enfrentados pela estrutura produtiva eram visto por todos como um esgotamento do modelo de desenvolvimento, identificado pela queda dos índices de produtividade (CHAGAS, 2006).

No desenvolvimento de um modelo de estabilização, os interesses financeiros se tornaram prioritários e vários dos grandes grupos nacionais ampliaram seus coeficientes de abertura. Houve sem dúvida um avanço na área de serviços (principalmente bancários e telecomunicações), mas também se desenvolveram grandes empresas industriais, que modificaram profundamente suas decisões estratégicas no que se referia ao modo de valorização de seu capital, se transformando claramente em grupos financeiros (SERFATI, 1998), movimento que se iniciou em decorrência da crise de 1982.

A coordenação central da nova estrutura neoliberal4 usou assim, como instrumentos, um modelo de estabilização e um regime monetário de metas de inflação. O modelo de estabilização rejeitou a interdependência entre políticas econômicas no alcance de metas planejadas5, defendendo também que uma política monetária subserviente à fiscal pode prejudicar o controle da inflação, assim como, salientou que a predominância da política monetária sobre a fiscal pode não ser suficiente para contornar o problema. Uma condição a ser satisfeita era que a taxa de juros não poderia fixada acima do crescimento do PIB, pois, dessa forma, a economia podia entrar em uma rota explosiva da razão dívida/PIB no caso de persistência de déficits fiscais.

Foi traduzido, num conjunto de recomendações, um decálogo, que ficou muito conhecido de todos: o Consenso de Washington, originariamente destinado a países da América Latina, mas rapidamente ampliado para países em desenvolvimento.

Contrapondo as duas convenções, Erber identificou quatro aspectos fundamentais que as definem:

  • O desenvolvimentismo partia da sociedade para chegar ao agente individual. Na convenção neoliberal, o percurso é oposto.
  • A velha convenção via o desenvolvimentismo como a transformação da estrutura produtiva, no sentido que a estrutura institucional que ia se adequando a esta transformação, ao passo que a recomendação básica da convenção neoliberal é get the institutions right, acerto que levaria a uma estrutura produtiva apropriada a uma alocação eficiente de recursos. • O Estado é para o desenvolvimentismo o motor do desenvolvimento, seja por causa das falhas de mercado, seja por que representa o interesse da coletividade. Para os neoliberais, as falhas do Estado são mais daninhas que as falhas de mercado, e o Estado tende a ser apropriado e deve ter o seu poder discricionário limitado ao máximo. Os mercados, ao contrário, devem ser estimulados e, quanto mais completos, maior será a probabilidade de desenvolvimento.
  • Os desenvolvimentistas insistiam que o subdesenvolvimento é um processo histórico específico e que a história dos países periféricos não é uma repetição defasada do percurso dos países mais avançados. Os neoliberais recuperaram o etapismo, numa versão ainda mais simplificada que as prevalecentes nos anos sessenta, como a de ROSTOW (1964)6.

Com sua morte prematura o estudo sobre “Development Conventions: The Political Economy of Development Theory” do Pós-Doutorado não foi concluído. Neste texto, utilizamos alguns artigos que escreveu sobre o tema, inclusive as questões e debates publicados na “La Lettredu CEPN (le quatrième numéro)”, já citado, que analisa o papel e a importância das convenções de desenvolvimento na dinâmica de crescimento e na definição das políticas econômicas dos países em desenvolvimento.

6. Conclusão

A evolução do pensamento de Fabio Erber sobre economia decorreu dos caminhos percorridos em sua vida profissional. Após entrar no BNDES (1964-1994), tornou-se mestre em Desenvolvimento Econômico (1971) e foi, neste mesmo ano, para a FINEP. Na época do Segundo Plano Nacional do Desenvolvimento (II PND) se envolveu com a proposta da implantação do setor de bens de capital, notadamente com a Política de Informática. Nesta época, o estudo desse setor abrangia conhecimentos de mecânica, elétrica e eletrônica. Foi então para Sussex/Grã-Bretanha e elaborou a sua tese de doutoramento (1978) sobre este tema.

Ao voltar em 1979 passou a ser professor do Instituto de Economia Industrial da UFRJ (atual IE-UFRJ) e fez concurso para professor titular, em 1982, com uma tese sobre desenvolvimento, tecnologia e intervenção do Estado nos países industrializados sob a ótica da teoria francesa de regimes de regulação. Dedicou-se como professor, a partir de então, aos estudos sobre o complexo eletrônico e sobre desenvolvimento industrial e tecnológico.

Em 1985, sob a gestão de Renato Archer, participou da criação do Ministério de Ciência e Tecnologia (atual MCTI), sob a chefia do Professor Luciano Coutinho.

Ao vivenciar o desmonte dos conceitos do desenvolvimentismo, como política de governo após o Plano Collor (1990), observou que essa mudança profunda não se deu apenas no nível de políticas, mas das convenções que sustentavam o estabelecimento das mesmas.

Como Diretor do BNDES de 1992 a 1994 implantou as gerências de estudos setoriais preocupado com a adaptação da instituição à nova convenção, pois achou que era necessário estudar os impactos setoriais das políticas macroeconômicas da convenção neoliberal.

Após este período, dedicou-se à atividade acadêmica de maneira mais intensa até que em 2003 voltou a ser Diretor do BNDES pela segunda vez e foi um dos principais artífices da PITCE (Política Industrial e Tecnológica e de Comércio Exterior), que marcou a volta de conceitos da convenção desenvolvimentista, mas adaptados a uma economia aberta num mundo instável, inseguro e incerto.

Fabio Erber não chegou a concluir uma teoria da convenção desenvolvimentista, como desejava.

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Estratégias de desenvolvimento, política...

Este livro reúne ensaios sobre questões de teoria e política econômica, escritos por ex-colegas, alunos e amigos, em homenagem a Fabio Erber. Objetiva-se, além de realçar as qualidades de seu legado, atualizar o debate sobre os temas centrais que o preocuparam e...

ver também Estratégias de desenvolvimento, política...

La convention de développement au Brésil contemporain

Ce projet de recherche de Fabio Erber avait pour objectifs: I) Au niveau analytique, l'analyse économique a été combinée à des contributions d'autres sciences humaines - théorisant sur les "représentations et pratiques sociales" et la théorie de la rhétorique. II) Sur le plan empirique, il a été discuté de la question de savoir si, au Brésil, dans les années 1990 et 2000, il existait un "accord de développement" dominant tout au long de la période. Comme il l'a présenté plus en détail, cette convention était divisée en représentations, identifiées par la théorie rhétorique, et en pratiques sociales, parmi lesquelles la recherche privilégiait les politiques économiques et les réformes institutionnelles. Cet article comporte deux sections: la première est "La Convention en tant qu’instrument d’analyse" et la seconde a étudié s'il était possible de dire qu'il aurait une "convention de développement dans le Brésil contemporain"

1. La Convention comme un  instrument d’analyse

La perception dont, dans des situations d’incertitude, les agents économiques font appel à un accord tacite pour coordonner leurs actions, monte, au moins, aux analyses de Keynes, (par exemple, le chapitre XIII de la Théorie Générale). Pour Keynes, une convention était une régularité qui avait origine dans les interactions sociales mais que se présentait aux agents sous une forme objective, réifié, en devant se reproduire identiquement dans l’avenir. Plus récemment, l’importance des conventions dans la théorie économique et dans les pratiques économiques (par exemple, dans les marchés financiers et du travail) a été amplifiée et approfondie à travers les analyses d’un groupe d’économistes français,  qui a établi un programme de recherche sur l’économie des conventions (voir Jagd, 2004 pour un sommaire). Comme remarque Orléan (1989, p.244), dans un des textes fondateurs de ce programme de recherche, “la légitimité des procédures conventionnelles naît de l’existence d’un problème spécifique de coordination, que pose au système social l’incertitude “… “La convention… désigne l’organisation sociale au travers de laquelle la communauté s’arme d’une référence commune, produit une représentation collective extériorisée qui fonde les anticipations individuelles… Ainsi, la caractéristique de la convention est-elle d’agir sur les interprétations des agents. Elle s’identifie à une représentation collective qui délimite a priori le champ des possibles “(p.265). Le programme de recherches du groupe – et de ce projet – cherche à “intégrer plus étroitement contraintes cognitives et contraintes de coordination” (ibid p. 269). 

Les éléments cognitifs qui composent une convention sont de  connaissances codifiées, théories économiques et politiques, par exemple, et des connaissances tacites, originaires de la culture de la société où la convention se structure, à exemple de mythes téléologiques comme la Terre Promise, comme j’ai discuté dans Erber (2002).

Si la convention est un “dispositif cognitif collectif” (Orléan, 1989, p. 266), alors on peut appliquer à son analyse le  traitement donné aux représentations sociales, procédure que, auquel je sache, n’a pas été faite.

Une des définitions le plus usé de “représentation sociale” la caractérise comme “une forme de connaissance, socialement élaborée et partagée, en ayant un objectif pratique et en concourant pour la construction d’une réalité commune à un ensemble social “(Jodelet, 1989, p.36).   L’abordage structurel des représentations sociales, développée principalement par des auteurs français, connus comme l’ “École du Midi” (voir Alves-Mazzoti, 2002) pour une révision, sur laquelle le texte à suivre est basé) propose que toute représentation est organisée autour d’un noyau central, que détermine sa signification et son organisation interne, et par un système périphérique qui rend opérante la représentation. 

Le noyau central (NC) est “déterminé par la nature de l’objet représenté, par le type de relations que le groupe maintient avec l’objet et par le système de valeurs et de normes sociales qui constituent le contexte idéologique du groupe” (Alves-Mazzotti,2002 p.6) et il joue trois fonctions essentielles: i) une fonction génératrice – il est l’élément par lequel se crée ou se transforme une représentation; ii) une fonction d´organisation – c’est lui qui détermine la nature des liaisons entre les éléments d’une représentation; et iii) une fonction stabilisatrice – les éléments du noyau sont ceux qui plus résistent au changement. 

Les autres éléments qui entrent dans la composition de la représentation, les éléments périphériques (EP), constituent la partie opératoire de la représentation, en jouant cinq fonctions dans le fonctionnement et dynamique des représentations: a) concrétisation de la NC dans des termes ancrés dans la réalité, immédiatement compréhensibles et transmissibles ; b) règlement, que consiste à l’adaptation de la représentation aux transformations du contexte, en intégrant des nouveaux éléments ou en modifiant autres en fonction de situations concrètes avec lesquelles le groupe est confronté, c) prescription de comportements: l’EP fonctionne comme des schémas organisés par le NC, en garantissant le fonctionnement instantané de la représentation comme une  grille de lecture d’une situation et, conséquentement, en guidant des prises de position; d) protéction du NC : l’ÉP est l’element central des méchanismes de défense qui protègent le significat central de le representation en absorbant les informations nouvelles qui peuvent mettre en quéstion le NC. Une transformation, même petite, du noyau central est préparé longuement dans la périphérie et  e) modulations individualisées : c’est l’EP qui permet l’adaptation de la représentation sociale aux conditions des sujets individuels. 

Les conventions sont un phénomène historique et socialement localisé,  qu’ont un cycle de vie ils – elles naissent, évoluent et meurent, dépassées par autres conventions. Orléan (op.cit., p.266/7) remarque que la convention est un dispositif cognitif qui fait prévaloir les attitudes “confirmationnistes” (comme l’avait déjà écrit Keynes dans la Théorie Générale), en conduisant à une routinisation des calculs et des prises décisions. La convention serait basée sur un “principe d’économie des ressources cognitives, au  sens où on ne cherche à produire de nouvelles connaissances que dans la mesure où ont été épuisées toutes les tentatives d’interprétations compatibles avec l’état antérieur du savoir”. En utilisant la théorie ci-dessus décrite des représentations sociales, les acteurs sociaux changent une convention quand le noyau central de cette convention est incompatible avec les nouvelles informations apparues entre ceux qui souscrivent la convention,  produites par l’environnement économique, social ou politique.

Les conventions sont souvent associées au paradigme  kuhnien (Orléan, op cit) mais l’analyse précédente les ramènent aux programmes de recherche de Lakatos (1970)  en partageant avec ceux derniers la même morphologie: un noyau central, composé par des éléments “non négociables”, axiomatiques, et un système périphérique  qui fonctionne comme une ceinture de protection. 

L’identification du noyau central et des éléments périphériques d’une convention exprimée par des connaissances codifiées sous la forme des discours et des documents techniques peut être faite en utilisant  les ressources de l’analyse rhétorique, développée par Perelman et Olbrechts-Tyteca (1996), en identifiant l’orateur et l’auditoire auquel se destine le discours, et en analysant les prémisses concernant au réel et le préférable et les arguments (procédures de liaison ou dissociation) utilisés.

Les conventions et les représentations sociales ne se réduisent pas à un dispositif cognitif: celui ci est constitué pour servir de guide à des pratiques sociales des agents qui souscrivent la convention. Cette guide contient soit des prescriptions soit des interdictions – de la convention on dégage une heuristique, un “ordre du jour”, positif et un autre négatif. Le noyau central établit quels sont les problèmes q’on doit résoudre et quels sont les problèmes q’on doit éviter, tandis que le système périphérique établit les solutions acceptables à ces problèmes.   

En dépendant de l’univers couvert para la convention ces pratiques sociales peuvent entamer décisions d’investissement, préparation et exécution de politiques, etc. Dans tous les cas, le dispositif cognitif et les pratiques sociales interagissent et vont se modifiant au long du temps. En conséquence, l’analyse des conventions exige l’étude des pratiques sociales qui d’elles s’écoulent et, idéalement, du processus d’interaction entre le projet cognitif et sa praxis.

La cohérence entre le dispositif cognitif et les pratiques sociales des agents qui souscrivent une convention n’est pas garantie a priori –elle doit être vérifié empiriquement. Telle cohérence peut-être définie comme la “force” de la convention et “l’affaiblissement” de la convention signale sa perte de légitimité et son dépérissement.

La pluralité d’agents implique dans la possibilité que, pour des mêmes problémes, coexistent des conventions conflictuelles. Néanmoins, dans une période donnée dans une certaine société, il y a une convention hégémonique entre les conventions conflictuelles qu’ont peut  identifier à travers l’importance économique et politiques des agents qui souscrivent cette convention, à travers la “force” de cette convention et de l’importance des pratiques sociales qui sont liées a la convention.

Au présent étage de la recherche, les remarques présentées au dessus sur les conventions ont un caractère nettement conjectural. Une part du projet vise, précisément, son approfondissement et vérification, y compris à travers l’étude d’une convention spécifique, la convention du développement, dans un contexte historique spécifique, le Brésil dans la période qui va du début des années quatre-vingt-dix jusqu’au présent.

2. La Convention du Développement au Brésil contemporain

La problématique du développement, entendu comme transformation structurelle, est caractérisée par l’incertitude. Dans ce contexte, la coordination d’acteurs, nécessaire pour que le processus de développement ait lieu, exige, comme discuté ci-dessus, une convention. 

Comme on sait, la codification des connaissances relatifs au développement des pays qui étaient insérés dans la division internationale du travail comme des fournisseurs des produits primaires gagne corps à partir du Second Après-Guerre,  au milieu de la Guerre Froide et du processus de décolonisation. L’hégémonie exercée dans l’Amérique Latine par la convention national-developmentaliste, codifiée et diffusée par la Commission pour l’Amérique Latine des Nations Unies (CEPAL), est aussi bien connue. Dans cette convention les priorités (le noyau central de la convention) étaient la croissance rapide, amenée par l’industrialisation et la direction du processus était attribuée à l’État, notamment le pouvoir Exécutif. Dans la région, le Brésil a représenté le cas le plus distingué et réussi de mise en détail des dispositifs cognitifs de cette convention aussi bien que de  sa mise en oeuvre (voir Castro, 1993).

Bien qu’au Brésil la convention national- developmentaliste s’aille maintenue vigoureuse jusqu’au début de l’années quatre-vingt et aille agonisé le reste de la décennie, dans le plan international une autre convention prennait forme à partir des années soixante-dix. Celle-ci partait de la critique aux résultats des pratiques national-developmentalistes, notamment l’inefficacité due au protectionnisme,  a la répression financière et, d’une forme générale, à l’intervention de l’État (voir, par exemple, Krueger (1974) et Shaw (1973)), mais elle allait au-delà de la critique, en présentant une codification de connaissances qui posait d’autres pratiques sociales.

La convention qui va se rendre hégémonique dans l’années quatre-vingt-dix est basée, à mon avis, sur un trépied analytique. Sommairement : en premier lieu, les contributions de l’économie néo-classique sur l’inefficacité des politiques d’état dans des contextes dans lesquels les agents possèdent des attentes rationnelles. Deuxièmement, et en résultant de l’application des axiomes de la théorie économique néo-classique à la politique, les apports des théories sur le choix public et leurs conclusions sur l’appropriation de l’État par des groupes d’intérêt et par la bureaucratie elle-même. En troisième lieu  la vision de la ‘”nouvelle économie institutionnelle”, inspirée aussi par l’économie néo-classique, que le développement était fonction de la prévalence d’institutions qu’à travers le marché (lui-même une institution), conduisent à l’innovation et à la réduction des coûts de transaction (voir Caporaso et Levine, 1999). Mutuellement solidaires, les conclusions d’une en renforçant celles des autres, les trois jambes du trépied trouvaient une expression téléologique dans la vision de la “fin de l’Histoire”, par laquelle le développement convenablement conduit prenait nécessairement la forme d’une société régie par le marché et avec un système politique de démocratie représentative (Fukuyama, 1989). 

Telle représentation de la dynamique de la société se traduisait dans un ensemble de recommandations de pratique sociale, un ordre du jour positif, à la première vue seulement de politique économique, mais qui contenait, sous-jacente, une profonde transformation des sociétés auxlesquelles elle était dirigé. Codifiées, symboliquement, dans un décalogue – le Consensus de Washington  -(Williamson,1990), ces recommandations originairement étaient destinées à l’Amérique Latine, mais rapidement elles ont été élargies pour le reste des pays en développement, sous le nom de “programmes d’ajustement structurel”, avec l’appui de la Banque Mondiale e du Fond Monétaire Intérnational. L’universalisme de la nouvelle convention est explicité par le même Williamson (1993 p.1334),  quand il affirme que le Consensus est “universel” et est partagé “par tous les économistes sérieux”.  

Ainsi, au Brésil, quand la convention national-developmentaliste est arrivée à son état agonisant, à la fin des années quatre-vingt, il y avait disponible une codification de connaissances qui pouvait servir de base à une nouvelle convention. Néanmoins, “history matters” et la nouvelle convention de développement devait être constituée à partir du contexte laissé dans le pays par l’ancienne convention.

Dans la seconde partie du présent projet, en ayant comme rideau de fond un approfondissement de la connaissance codée ci-dessus décrite1, j’envisage, en premier lieu, confirmer l’existence d’une nouvelle convention de développement prépondérant pendant la période qui va des années quatre-vingt-dix jusqu’au présent. 

La procédure d’identification de l’existence et de la continuité de cette convention sera faite à partir de deux types de documents qui explicitent la vision sur les problèmes et les solutions du développement brésilien, présentés par des acteurs sociaux significatifs. Un premier type de document est constitué par des discours prononcés par un “orateur” important dirigés à un auditoire “universel” (la société brésilienne) et qu’ont pour objectif présenter une vision de développement auquel la majorité de la population doit adhérer. Dans cette catégorie on détache les discours de mise en possession des Présidents de la République. Ces discours ont le poids du pouvoir de la charge, de la légitimité de l’élu et du symbolisme du renouvellement. Pour complément, on analysera des discours manifestement importants de campagne électorale (par exemple, la “Lettre aux Brésiliens” du candidat Lula dans 2002) et des documents d’institutions patronaux  et de travailleurs, qui sont aussi destinés à l’auditoire universel. Un second type de document sont ceux documents dirigés à un public plus restreint, bien qu’important du point de vue de décisions et dans la configuration de l’avis public, à exemple des Expositions de Raisons de mesures cruciales de politique économique (le Plan Real, par exemple) et justifications de changements institutionnels comme les réformes de la Constitution.

Ces deux types de documents seront soumis à une analyse rhétorique2 (Perelman et Olbrechts-Tyteca, 1996), en identifiant soit les prémisses concernant le réel et au préférable qui constituent le noyau central de la convention, soit les éléments périphériques de la convention  en analysant les arguments (procédures de liaison ou dissociation) utilisés pour gagner l’adhésion des auditoires et qu’elles sont les “ordres du jour”  positif et négatif qui apparaissent dans les discours et qui constituent le système d’opération de la convention.    

Je crois qu’à travers de ces procédures c’est possible de donner  solidité à la conjecture que pendant la période étudiée une nouvelle convention de développement prévaut, dont le noyau central est maintenu constant quoique son système périphérique change.

 Néanmoins, comme souligné avant, une convention est un instrument de guide pour les actions des acteurs sociaux. Ainsi, il est nécessaire d’associer à l’analyse du discours une discussion des pratiques sociales liées à la nouvelle convention. Pour ça, les principales lignes de réformes économiques et institutionnelles adoptées par les successifs gouvernements seront analysées pour

leur consistance avec la vision explicitée dans la convention de développement, notamment avec les prémisses de cette convention. Pour le mêmes raisons on identifiera les lacunes dans l’éxecution de la vision explicite de la convention –lignes d’action pour lesquelles on a cherché lê consensus dans la vision explicite mais qui n’on pás eté poursuivies comme pratiques sociales.  Ainsi, nous aurons, à la fin de l’analyse, une évaluation de la “force” de la convention de développement actuellement en vigueur. 

Finalement, il faut réitérer que la procédure même d’analyse de la convention de développement au Brésil à partir des années quatre-vingt-dix doit conduire à une révision de ce qui a été présenté comme la “première partie” du projet, c’est à dire la discussion du concept de convention et de ses liens avec des théories économiques, de représentation sociale et d’utilisation de l’analyse rhétorique.

Le résultat final du projet serra un livre, que, au présent, je suppose aura la même structure de l’exposé décrit au-dessous. Des deux parties avant décrites devront apparaître divers papiers indépendants et que, plus tard, pourront constituer des chapitres du livre. En principe, j’imagine que trois types d’articles pourront être produits. Le premier type aurait une nature plus analytique, en explorant, par exemple, les relations entre les théories sur des conventions et les représentations sociales ou le support mutuel établi entre les jambes du trépied de la nouvelle convention de développement. Le second type aurait une nature plus méthodologique, discutant, par exemple, l’utilisation de l’analyse rhétorique pour identifier le noyau central et le système périphérique des conventions. Le troisième type serait plus descriptif,  par exemple, la continuité/discontinuité dans les visions de développement présentées par les plusieurs Présidents de la République au Brésil. Néanmoins, dans le stage actuel de la recherche cette taxonomie est évidemment conjecturale.

Comme j’ai rémarqué en haut l’inspiration de cet projet parvient des théories sur les conventions developpées en France. Il est possible que les formes ici proposées pour traiter les conventions et l’étude de la convention du développment interéssent a certains chercheurs français. Un séjour en France comme chercheur associé nous donnerait la possibilité de travailler ensemble avec une synergie positive.

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As Convenções de Desenvolvimento no Governo...

1. Introdução

O objetivo deste ensaio é discutir as concepções de desenvolvimento que se encontram no Brasil contemporâneo. Parte do conhecido dito de Keynes de que, por detrás dos “homens práticos”, estão as ideias de economistas,...

ver também As Convenções de Desenvolvimento no Governo...

Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: uma introdução

Dulce Monteiro Filha, Helena M. M. Lastres, Luiz Carlos Delorme Prado, Estratégias de desenvolvimento, política industrial e inovação: ensaios em memória de Fabio Erber / Organizadores: Dulce Monteiro Filha, Luiz Carlos Delorme Prado, Helena M. M. Lastres. – Rio de Janeiro : BNDES, 2014.

sem resumo

Este livro reúne ensaios sobre questões de teoria e política econômica, escritos por ex-colegas, alunos e amigos, em homenagem a Fabio Erber. Objetiva-se, além de realçar as qualidades de seu legado, atualizar o debate sobre os temas centrais que o preocuparam e que até hoje são analisados. O livro apresenta também um interesse histórico por mostrar a evolução de ideias e enfoques pioneiros, principalmente, sobre desenvolvimento, dinâmica e política industrial e tecnológica. As abordagens dos diferentes autores procuram explorar a contribuição de Fabio a temas selecionados, descortinando aspectos da sua vida e especialmente a riqueza contida em sua obra. Obra essa construída por cerca de quarenta anos, ao longo de sua carreira como acadêmico, formulador e gestor de políticas públicas, e que revela sua capacidade e maestria em combinar conhecimentos teóricos e práticos. Acima de tudo, a densa herança de Fabio enfatiza o valor da articulação entre distintas formas de conhecimento, assim como as vantagens de irrigá-las com experiências pragmáticas e avanços de modo simultâneo e recíproco.
O livro traz, na primeira seção, artigos memorialísticos. Luiz Carlos Delorme Prado apresenta uma visão abrangente, embora sintética, da trajetória acadêmica, no texto “Fabio Erber: o economista e suas circunstâncias”. Fabio Sá Earp relata em “Fabio Erber e a pedagogia a quatro mãos” a experiência de ministrar aulas conjuntas com o homenageado. É um relato breve, mas vívido, do que era conviver com um professor notável como Fabio. Sua excepcional capacidade de exposição cativava seus alunos, que também admiravam seu jeito descontraído e irônico, mas sempre perspicaz e refinado, de lidar com o ensino e com a pesquisa.
Dulce Monteiro Filha expõe, no texto “Fabio Erber e sua pesquisa de novos modelos de desenvolvimento”, a relevância dada ao entendimento das estruturas e dinâmicas produtivas e seus mercados, com destaque para a composição e as relações intra e intersetoriais, assim como para as instituições que as apoiam, financiam, regulam e representam. Acrescenta a ênfase dada por Fabio à compreensão das características do contexto e da dinâmica macroeconômica e de seus efeitos sobre os investimentos e o comportamento da economia. Destaca, portanto, que a busca por novas políticas de desenvolvimento produtivo e inovativo requer focalizar o nível micro, meso e macroeconômico. No entanto, concorda que o planejamento e a definição de um determinado modelo de política, por mais bem elaborados que sejam, consistem em instrumentos importantes, mas não são os únicos. Aponta a relevância da contribuição de Fabio ao adicionar a dimensão política no que desenvolveu e resumiu como diferentes modos de “convenção do desenvolvimento”. Assim, na linha de Fabio, reforça o argumento de que as mudanças microeconômicas são os tijolos, mas que a compreensão de todo o processo de forma sistêmica é ainda mais relevante em uma construção. Na seção seguinte, apresenta-se o primeiro tema a que se dedicou Fabio Erber: o desenvolvimento econômico do Brasil. Fabio participou ativamente do debate sobre o assunto, especialmente em políticas públicas para o aumento da capacidade de produção e das competências tecnológicas. Já em 1972, escreveu um artigo, “Escolha de tecnologias, preços dos fatores de produção e dependência – uma contribuição ao debate”, que trata dessa problemática. As discussões sobre os modelos de crescimento e desenvolvimento econômico faziam parte desses debates. A conveniência de manter ou não a economia doméstica a reboque da internacional, de desenvolver estruturas produtivas locais e nacionais, especialmente em atividades intensivas em conhecimento, foi tema tratado por Fabio Erber em alguns de seus textos mais importantes.
O presidente do BNDES – Luciano Coutinho – no seu texto “A crise e as múltiplas oportunidades de retomada do desenvolvimento industrial do Brasil” examina as implicações das recentes transformações na economia mundial, com o objetivo de discutir os desafios e as oportunidades para políticas de desenvolvimento no longo prazo. As contribuições de Fabio Erber, aqui também apontado como um dos precursores desse debate no país, são revisitadas. Particular atenção é dada ao entendimento de como as variáveis macroeconômicas condicionam as políticas de desenvolvimento produtivo e inovativo. Discute-se o alcance das políticas explícitas e implícitas operando sob regimes macroeconômicos, que Coutinho classificou como “malignos ou benignos” ou, nos termos em que Fabio cunhou ao enfatizar a dimensão política, as distintas formas de “convenção de desenvolvimento”. Sob tais luzes são avaliados os desafios da trajetória recente da economia brasileira e discutidas as oportunidades de desenvolvimento industrial. Infraestrutura e logística, petróleo, gás e naval, energias renováveis, agronegócios, o complexo da saúde e outros serviços públicos de alto conteúdo tecnológico, que em muito podem se beneficiar do poder de compras governamentais, são temas de destaque. O artigo finaliza ressaltando que, mais do que recuperar e expandir o investimento de longo prazo, objetiva-se combinar a consolidação da democracia com avanços na inclusão social, inovação e sustentabilidade ambiental, associando e potencializando as dimensões econômica, social, política e espacial do desenvolvimento brasileiro.
Entre os economistas franceses que trilhavam uma linha de pensamento semelhante e estiveram muito próximos nos debates do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, estavam Benjamin Coriat e François Chesnais, os quais participam de seminários e discussões na vida acadêmica dessa instituição. François Chesnais desenvolveu, nos anos 2000, uma abordagem, de grande repercussão, sobre o regime de acumulação global dominado pelo capital financeiro, a qual consiste em uma de suas principais contribuições ao pensamento econômico. Em “Innovation under the sway of financialization: a few selected US issues”, neste livro, Chesnais retoma a discussão sobre os impactos da crescente financeirização da economia nos Estados Unidos da América (EUA), ressaltando o impacto das decisões tomadas e tendências ali desenhadas, dado seu papel central no sistema capitalista mundial. O capítulo inicia explicando que o que começou como característica particular do regime norte-americano levou a uma fase particular da história mundial. Em seguida, Chesnais discute os efeitos da financeirização, os desafios, as oportunidades e os espaços para políticas e estratégias públicas e privadas de desenvolvimento produtivo e inovativo, principalmente nos EUA. Analisa o baixo crescimento econômico, o descolamento do capital fictício e real, a diminuição dos esforços de inovação e de sua contribuição para o crescimento e o papel ainda mais proeminente das corporações transnacionais: nas atividades de pesquisa e desenvolvimento, na estrutura de produção e de comércio internacional e na exploração do trabalho, dos recursos naturais não renováveis e do ambiente de forma geral. Salienta ainda a crescente influência dessas corporações no Estado e nos objetivos das políticas governamentais. Aponta os impactos negativos resultantes da visão predominante de curto prazo – que pune os investimentos que requerem pensar e planejar o desenvolvimento no longo prazo – e dos objetivos limitados a colher os “frutos mais baixos” dos investimentos em ciência, tecnologia e inovação (C,T&I), os quais podem mais rapidamente ser apropriados e usados. Alerta especialmente para os riscos da tendência à privatização e degradação do conhecimento e das políticas que centralizam seu foco nas atividades do paradigma tecnoprodutivo do passado, sem cuidar do aumento do aquecimento global e outros requerimentos do desenvolvimento sustentável no longo prazo.
Rodrigo Arocena e Judith Sutz, revisitando a obra de Fabio Erber, lançam um instigante olhar sobre sua contribuição intelectual ao tema do desenvolvimento. Sublinham as características que consideram mais marcantes da obra de Fabio: a ênfase no processo de aprendizado e de aquisição de conhecimentos; e a abordagem de país, Estado, poder e políticas. No texto “El aporte de Fabio Erber al pensamiento sobre el desarrollo: mirada sumaria desde Uruguay”, Arocena e Sutz destacam o argumento de Erber sobre a importância de incrementar o conteúdo tecnológico dos sistemas produtivos já existentes e de impulsionar setores inexistentes ou ainda incipientes que funcionem como principais motores e transmissores da inovação. Reforçam a relevância e o papel das políticas públicas para apoiar e sustentar tal estratégia em prol do desenvolvimento. Na discussão proposta, Arocena e Sutz retomam seu argumento de que as novas formas de divisão do conhecimento passam a constituir o maior desafio do subdesenvolvimento. Enfatizam que a questão decisiva para as políticas de desenvolvimento do terceiro milênio passa a ser o processo de incorporação de conhecimentos avançados e sua difusão ao conjunto da produção de bens e serviços. Os autores apontam que parece duvidoso que o modelo de crescimento com redistribuição, vigente na região latino-americana, possa afirmar-se sem a democratização do conhecimento. Avançam na formulação de uma proposta para o desenvolvimento do Uruguai e finalizam seu artigo lamentando a ausência de Fabio como interlocutor vital para ampliar a capacidade de entendimento dos novos desafios impostos e das oportunidades colocadas no cenário nacional, regional e internacional à questão do desenvolvimento e suas políticas.
Jorge Katz lembra as discussões com Fabio Erber sobre padrões de desenvolvimento em seu texto “Macro and micro issues related to natural resource-based economic growth” e retoma a ênfase que ambos sempre deram à economia política e ao entendimento das relações entre micro e macroeconomia. Sob tais luzes, Katz revisita as teses que, por um lado, apontam para as vantagens da dotação de recursos naturais como “janelas de oportunidades” para o estabelecimento de trajetórias industriais sistêmicas com alta capacitação e intensidade tecnológica e, por outro, as que alertam sobre uma suposta “maldição dos recursos naturais”, “doença holandesa” e “tragédia dos comuns”. Nesse quadro de referência, compara e discute as conclusões das análises recentes sobre o modelo de crescimento baseado na exploração intensiva de recursos naturais no Chile, na Argentina e no Brasil.
Na terceira seção, os ensaios de André de Melo Modenesi e Fernando J. Cardim de Carvalho discutem o tema das publicações mais recentes de Fabio Erber – a questão das convenções do desenvolvimento –, em muito contribuindo para avanços na utilização dessa abordagem. Ambos discutem principalmente os argumentos desenvolvidos por Fabio Erber em seu trabalho de 2011 sobre as convenções de desenvolvimento no governo Lula.
André Modenesi, no texto “Convenções: uma visão sociológica do desenvolvimento econômico”, resgata o destaque dado por Fabio Erber à compreensão do desenvolvimento como processo multifacetado e com indissociáveis dimensões: econômica, social e política; e explora o que considera uma de suas principais contribuições: a utopia da crença de que uma determinada convenção de desenvolvimento se materializa em um projeto nacional que vise ao bem comum. Modenesi chama a atenção para o alerta do economista Antonio Barros de Castro sobre a dicotomia entre convenções do crescimento e da estabilidade e reforça os argumentos de Erber sobre a mudança estrutural no padrão de desenvolvimento brasileiro que resultou da convenção neoliberal focada na estabilidade da economia, estabelecida no fim dos anos 1980 sob a égide do “Consenso de Washington”. Modenesi realça o papel de Fabio Erber ao inaugurar a linha de pesquisa em economia política monetária brasileira contemporânea.
Cardim, no texto “Expectativas, incerteza e convenções”, seguindo a ênfase dada por Fabio sobre a necessidade de articular correntes teóricas afins, examina o conceito de convenções do desenvolvimento à luz da teoria keynesiana das expectativas. Finaliza sua contribuição apontando a importância da argumentação de Erber de que construir uma convenção envolve não apenas conhecer como funciona a economia, mas também saber persuadir politicamente um número suficiente de agentes para que a política possa ser de fato implementada, demonstrar sua eficácia e, assim, reforçar a convenção que a sustenta. Reforça, portanto, asconclusões de Fabio, que sustentava ser necessário avançar na discussão entre várias disciplinas e, em particular, as ciências sociais e políticas, para além do debate entre diferentes correntes do pensamento econômico.
Na quarta seção, dois ensaios tratam de uma questão que Erber enfrentou como consultor: a defesa da concorrência. Com a Constituição de 1988, foi lançada a base institucional para a mudança do padrão de desenvolvimento brasileiro e, desde então, profundas reformas técnicas, políticas e econômicas desenharam novos contornos institucionais que afetaram os modos de produção, consumo, acumulação, financiamento e intervenção do Estado. Nos anos 1990, houve mudança na economia promovida em ideias ideologicamente diferentes do padrão de desenvolvimento adotado anteriormente, de natureza mais liberalizante. Fabio Erber analisou a política industrial do governo Collor no texto “Ajuste estrutural e estratégias empresariais”, escrito em conjunto com o economista Roberto Vermulm, em 1993, no qual argumenta que a ideia do governo era fazer uma política em forma de pinça, por um lado, criando mecanismos de estímulo à competitividade e, por outro, forçando a concorrência por meio de uma abertura comercial unilateral.
Esses dois ensaios, um de Luiz Carlos Delorme Prado e outro de José Tavares de Araujo Jr., discutem questões que recorreram em diversos momentos à influência intelectual do homenageado, embora, infelizmente, muitos aspectos da contribuição de Fabio Erber nessa área não tenham sido publicados. Em “Defesa da concorrência e desenvolvimento: notas sobre o debate e sua aplicação no caso brasileiro”, Prado discute a relação entre defesa da concorrência e desenvolvimento no Brasil, focalizando o contexto das reformas liberais adotadas nos anos 1990. O autor analisa com profundidade a mudança do padrão de desenvolvimento decorrente de conflitos básicos do capitalismo e a preocupação com a competição intercapitalista, descrevendo e comparando com os sistemas de defesa da concorrência de outros países. Com a abertura da economia, em 1994, foi lançado o Plano Real, instituído o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e foram conferidos poderes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) para agir como autoridade antitruste independente. Essas iniciativas são analisadas no conjunto das reformas econômicas implantadas no país naquela década, que incluiu a abertura da economia, a restauração do padrão monetário, a abolição dos controles generalizados de preços, a privatização de empresas estatais e a criação de agências reguladoras em setores de infraestrutura e de utilidade pública.
José Tavares de Araujo Jr., amigo desde os tempos da então Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), atualmente Agência Brasileira de Inovação, discutia a política antitruste com Fabio Erber, que acompanhava os debates no Cade. Passados quase vinte anos da implantação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, José Tavares discorre neste livro sobre esse assunto em “Antitruste e advocacia da concorrência: perspectivas do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência à luz da experiência australiana”.
A quinta seção retoma a discussão do tema central da vida e obra de Fabio Erber: a política industrial e tecnológica. Dulce Monteiro Filha e José Eduardo Pessoa de Andrade apresentam a contribuição de Fabio Erber durante sua vida profissional no BNDES, onde foi pela primeira vez diretor, no governo Itamar, e criou as gerências de estudos setoriais. Os autores apontam, no entanto, que sua atuação mais importante foi quando se tornou diretor no primeiro governo Lula, ao participar da elaboração da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE). No artigo “Pensando e implementando políticas: a contribuição de Fabio Erber no BNDES”, Dulce e José Eduardo descrevem as circunstâncias e ideias que envolveram a volta da política industrial ao país, assim como entrevistaram o atual diretor Júlio Ramundo e Pedro Palmeira, executivos do BNDES que conviveram e trabalharam com Fabio e que ajudaram a estruturar a PITCE. Esses depoimentos tornam o livro mais próximo dos fatos e das dificuldades de implementação de ideias no mundo real e mostram como foi possível a Fabio Erber, por meio da montagem da PITCE, participar da mudança para um novo padrão de desenvolvimento no Brasil. Nela, Fabio Erber teve a oportunidade de focalizar a dinâmica dos segmentos intensivos em conhecimento, ali chamados de setores motores da inovação.
Sua principal contribuição acadêmica foi o exame do papel da tecnologia no desenvolvimento econômico. Embora sua ampla formação intelectual o tenha levado a escrever sobre diversos temas, Fabio era essencialmente um especialista em economia industrial. Destaca-se a importância que sempre deu em sua obra ao papel das atividades capazes de irradiar inovações para os demais setores da economia. Com a atenção voltada para a implantação do setor de bens de capital, Fabio escreveu um texto em parceria com o seu colega de Finep, José Tavares de Araujo Jr., publicado na revista Pesquisa e Planejamento Econômico, em 1973, intitulado “Notas sobre a indústria de bens de capital: tecnologia e setor público”. Em seguida, foi fazer o doutorado na Universidade de Sussex, na Inglaterra, e em 1977 apresentou a tese Technological development and state intervention: a study of Brazilian capital goods industry. Ao voltar ao Brasil, Fabio escreveu vários trabalhos: “A propriedade industrial como instrumento de competição entre empresas e objeto de política estatal”, em 1982; “Microeletrônica, reforma ou revolução?”, em 1984; “the development of the electronics complex and government policies in Brazil”, em 1985.
No texto “Algumas lembranças de Fabio Erber”, Ricardo A. C. Saur discorre sobre sua contribuição pioneira no desenho e na implementação da política de tecnologia da informação e comunicações no Brasil, tomada essa como consequência natural da experiência adquirida nos anos 1960, principalmente relacionada ao primeiro apoio do Fundo de Desenvolvimento Técnico-Científico (Funtec) do BNDES (atual BNDES Fundo Tecnológico) e da criação da Finep.
Os estudos teóricos mais relevantes de Fabio Erber – e que, conforme reiterado, permanecem atuais – foram discutidos por José E. Cassiolato e Helena M. M. Lastres, que trabalharam com ele quando foi secretário executivo adjunto do Ministério da Ciência e Tecnologia e também na academia.
José Cassiolato e Helena Lastres, em “Inovação e desenvolvimento: a força e permanência das contribuições de Erber”, notam que Fabio formulou algumas das teses mais importantes e pioneiras do pensamento latino-americano sobre desenvolvimento, tecnologia e políticas públicas, ao ressaltar o caráter sistêmico, cumulativo e contextualizado do processo de inovação. Destacam sua ênfase à endogeneização de capacitações e do progresso técnico, especialmente nas atividades difusoras de inovações, assim como ao papel do Estado na viabilização de tal objetivo. Apontam a relevância da compreensão dos condicionantes que restringiram a criação de capacidades produtivas e inovativas nas economias latino-americanas no século passado. Resgatam as teses de Fabio sobre dimensão geopolítica, quadro macroeconômico, políticas explícitas e implícitas, papel das corporações transnacionais e limitações da importação de tecnologia estrangeira como mecanismo principal das políticas tecnológicas locais. Concluem que essas contribuições – somadas às que Fabio desenvolveu no fim de sua vida sobre os desafios de implementar políticas em um quadro de convenções de desenvolvimento conflituosas – continuam sendo extremamente úteis para o entendimento dos atuais limites, dilemas e oportunidades do desenvolvimento brasileiro.
O último artigo, de autoria do próprio homenageado, “Technological dependence and learning revisited”, foi escrito em 1983 e, de acordo com as informações disponíveis, jamais foi publicado. Sua inclusão neste livro atendeu à sugestão de José Cassiolato, que segue utilizando tal texto em seu curso na pós-graduação em Economia, na disciplina Sistemas de Inovação e Desenvolvimento. O artigo mostra como Fabio, já naquela época, exercita sua capacidade de articular e dialogar com diferentes correntes do pensamento econômico. Ao comparar e criticar visões que até hoje influenciam as principais formas de entendimento sobre criação de capacidade produtiva e inovativa nos países menos desenvolvidos, Fabio revela a sofisticação e densidade de seus conhecimentos. Mostra como superficiais e inócuas são as teses e as políticas que ignoram o contexto tratado, sua evolução histórica e posição na hierarquia mundial. Acima de tudo, alerta ser impossível tratar da questão de criação e acumulação de conhecimentos sem considerar as questões de poder. Comprova-se, portanto, de modo pragmático, a argumentação sobre a atualidade do pensamento de Erber.
Mostra-se relevante notar como os artigos, em diferentes seções deste livro, buscando elaborar temas e contribuições diversas na obra de Fabio Erber, acabaram por revelar significativas convergências analíticas e por formular propostas comuns e complementares. Além de valorizar a força desse legado, aproveitamos para agradecer aos autores e a todos aqueles que de alguma forma foram responsáveis por este livro tornar-se realidade. Observamos, por fim, que não se pretendeu abranger todo o espectro de temas e questões trabalhados por Fabio. Nem se trata de um livro que objetiva discutir em profundidade sua obra. O livro pretende, apenas, ser uma homenagem de alguns de seus amigos, colegas e ex-alunos à memória dessa notável figura humana, que reunia as qualidades resultantes de um raro amálgama de intelectual brilhante, talentoso formulador de políticas e gestor público.

Estrutura

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

Esta proposta constitui apresenta um esquema das propostas anteriores e é composta dos seguintes tópicos: Objetivo; Vínculos com outras políticas; Características da política industrial (Transferências de rendas; Prioridades; e Instrumentos); Reinserção soberana.

1. Objetivo

Construção de um novo padrão de desenvolvimento –  formação de “círculos virtuosos” de acumulação e distribuição. Inserção internacional com soberania e equidade.

2. Vínculos com outras políticas

  • Macroeconômicas e sociais: estabilização, distribuição de rendas, emprego e crescimento
  • Infraestrutura econômica
  • Infraestrutura social
  • Infraestrutura científica e tecnológica
  • Financiamento
  • Reforma do Estado – política, técnica e administrativa

3. Características da política industrial

  • Transferências de rendas: pactuação e transparência; participação dos trabalhadores nos lucros e novas técnicas de organização da produção; melhores condições de trabalho. 
  • Revisão dos atuais incentivos: duplo objetivo – destinar os recursos públicos para fins sociais, desprivatizando o Estado; e aumentar a capacidade financeira do Estado.

4. Prioridades

Definidas em função dos Objetivos 

  • Fomento dos setores motores: uso geral, mas medidas são específicas para esses setores; eficácia maior se estiverem ligadas a usuários; círculo virtuoso de inovação/difusão.
  • Distribuição de Renda: capacitar o sistema produtivo a responder e participar da redistribuição de rendas; produção de bens-salário e serviços sociais básicos; vínculos com setores fornecedores; políticas por complexos; círculo virtuoso de acumulação e progresso técnico.
  • Instrumentos: mercado dado pela política de distribuição de rendas; não há risco para os setores finais. 

Oferta nos bens salário será estimulada por medidas redutoras de custos de investimento em capacidade de produção, técnicas de gestão e, especialmente, pela oferta de bens de produção mais eficientes. 

Desenvolver tecnologicamente os setores produtores de meios de produção. Política de inovação/difusão (ver documento Luciano). 

Importância das Câmaras setoriais. Estímulos para desenvolvimentos conjuntos: cooperação entre usuários e produtores (u/u, u/p, p/p). Estímulos financeiros e creditícios. 

Política de compras do Estado. 

Aportes de capital de risco.

Regulação das características dos produtos e processos – incentivo à inovação – saúde dos consumidores e condições de trabalho

Retreinamento – Ver Lia.

Desenvolvimento Tecnológico

5. Reinserção soberana

  • Política de exportação: política cambial, estabilidade da taxa para reduzir a incerteza. 
  • Vantagens comparativas: substituir a competitividade espúria dos salários miseráveis pela competitividade autentica baseada no progresso técnico. 
  • Política por complexos. 
  • Política de capacitação tecnológica: estímulos creditícios e fiscais com contrapartida em preços no mercado interno – somar dinâmica interna e externa e benefícios para os consumidores internos.
  • Política de importações: proteção dinâmica, em função da competitividade dos setores; pactuada, aumento de competitividade; instrumentos, tarifas e estímulos internos. JT p. 11 e 26.
  • Negociações comerciais bilaterais e multilaterais: GATT etc.
  • Política de investimentos externos: Desejabilidade do investimento, desde que contribua, nos limites das suas possibilidades para o desenvolvimento nacional. Oferece-se o mercado nacional em troca de investimentos. Investimentos devem incluir capacitação tecnológica. Sem ilusões quanto à P&D mas incluindo up-grading de fornecedores e uso de técnicas modernas de gestão, controle de qualidade, saúde dos trabalhadores. Vínculos com SNCT. Cumprir a Constituição no que toca a preferências a empresas nacionais, inclusive pela possibilidade de estabelecer reservas de mercado temporárias, em casos específicos, dependendo dos pactos setoriais.

Política industrial e tecnológica: uma proposta

1. Política industrial e distribuição de renda

Toda política econômica tem um aspecto redistributivo. Atualmente, no Brasil, privilegiam-se os detentores de capital que o utilizam para aplicações de natureza puramente financeira, em detrimento dos demais segmentos da sociedade. O PT...

ver também Política industrial e tecnológica: uma proposta

Política industrial e tecnológica: uma proposta

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

A Política Industrial articula-se a outras políticas, que visam desenvolver a infraestrutura, econômica (transporte, energia e comunicações), social (educação, saúde e habitação) e científica e tecnológica (pesquisa científica e serviços tecnológicos). Outras políticas setoriais, como a agrícola, dependem da Política Industrial. A PI está também intrinsecamente vinculada à constituição de novos padrões de financiamento para a economia brasileira, novas formas de relação entre trabalhadores e patrões e à reforma do Estado brasileiro. No curto prazo, a PI constitui um dos principais elementos de um processo de estabilização de preços não recessivo. Somente um projeto integrado de desenvolvimento pode dar coerência a todas essas políticas, cada qual dotada de características próprias Cabe, porém, destacar que a Política Industrial do PT, refletindo as características do processo de desenvolvimento industrial contemporâneo e os objetivos do Partido, abarca sempre o suprimento de conhecimentos científicos e tecnológicos e de recursos humanos necessários a todas as atividades industriais - desde a concepção de novos produtos e processos até a sua venda. Esta abordagem integrada e integradora reconstitui a natureza coletiva dos processos industriais, que faz com que o resultado seja maior que a soma das partes, e um dos seus traços distintivos, política e tecnicamente. São explicitadas ainda mais dois tópicos nesta proposta: Política industrial e distribuição de renda e; Crescimento e relações interindustriais (Programas Setoriais e Programas Horizontais de Capacitação e Modernização Tecnológica).

1. Política industrial e distribuição de renda

Toda política econômica tem um aspecto redistributivo. Atualmente, no Brasil, privilegiam-se os detentores de capital que o utilizam para aplicações de natureza puramente financeira, em detrimento dos demais segmentos da sociedade. O PT transformara essa situação, privilegiando os rendimentos do trabalho e do capital utilizado para o crescimento do pais.

Dentro deste objetivo, a PI fomentara:

  • o suprimento de produtos e serviços que formam a cesta básica de consumo dos trabalhadores, com qualidade superior e preços reais mais baixos;
  • o uso de processos de produção que dem melhores condições de trabalho e saúde aos seus operadores;
  • a adoção de técnicas de gestão mais modernas, que assegurem a maior participação dos trabalhadores nas decisões;
  • o uso de processos produtivos que preservem o meio-ambiente;
  • o investimento das empresas em capacidade produtiva e domínio da tecnologia de produtos e processos;
  • a cooperação entre empresas, sindicatos e instituições educacionais, tecnológicas e cientificas.
  • a formação de recursos humanos adequados, em todos os níveis, incluindo o retreinamento de pessoas para novas funções técnicas.

A PI será operacionalizada por meio de medidas que reduzirão os custos e os riscos das atividades que levam aos resultados acima enunciados. Estas medidas, detalhadas a seguir, implicam em transferências de rendas da sociedade para os agentes responsáveis por aquelas atividades.

O PT condicionara a concessão de incentivos de qualquer natureza à definição clara dos objetivos a serem alcançados e à realização das atividades em prazos previamente acordados. Estabelecera mecanismos de acompanhamento e avaliação de resultados que assegurem, ao mesmo tempo, a transparência e a eficácia de ações e decisões do poder público, eliminando o clientelismo e o casuísmo que hoje prevalecem na concessão de incentivos, muitos dos quais não redundam em qualquer benefício social.

Uma profunda revisão dos incentivos atualmente vigentes será feita, mantendo apenas aqueles que se justifiquem à luz dos objetivos da política econômica e social, sujeitos aos condicionantes acima apresentados, acabando com a “privatização” do Estado brasileiro. Esta revisão ampliara também a capacidade financeira do Estado, permitindo uma alocação de recursos  mais eficiente e mais justa.

Finalmente, serão implantados mecanismos legais e administrativos que imponham sanções aos agentes que não cumprirem os acordos que lastreiam a concessão de incentivos. Da mesma forma, serão aplicadas com rigor medidas contra atividades que tragam prejuízos sociais, como danos à saúde dos trabalhadores e à degradação do meio-ambiente.

Estas sanções serão inequivocamente aplicadas, de forma a estabelecer o respeito à lei e por fim à impunidade com que hoje se exploram os benefícios públicos.

No âmbito da PI, como nas demais políticas, o PT dará, assim, um verdadeiro conteúdo social e democrático à ação do Estado. Ao mesmo tempo, reorientando e concentrando os benefícios em atividades estratégicas, dará maior eficiência à política econômica.

2. Crescimento e relações interindustriais

A retomada do desenvolvimento industrial e indispensável para estabelecer um novo padrão econômico e social. Num pais de dimensões continentais como o Brasil este desenvolvimento deve basear-se no mercado interno. Grande parte deste mercado e constituído por relações entre industrias, que respondem por cerca de 40% da produção industrial.

Por outro lado, os setores industriais desempenham papeis diferenciados nas suas relações. Ha setores que suprem todo o sistema industrial de meios de produção e de progresso técnico, como os fabricantes de bens de capital, e setores que dependem de outros para esses mesmos fins, como os fornecedores de bens-salário. A PI do PT atendera essas diferenças.

2.1. Programas Setoriais

Em consequência, tanto para propiciar um novo padrão de distribuição de renda como para estimular o crescimento da produção e do emprego, o PT estabelecera Programas Setoriais que envolverão os vários setores industriais que participam de uma cadeia produtiva e os fornecedores de serviços tecnológicos, científicos, educacionais e de infraestrutura econômica que servem de apoio a essa cadeia.

Na configuração destes Programas participarão representantes dos trabalhadores, além de autoridades governamentais, empresários e membros das instituições supridoras dos serviços acima mencionados.

Estes Programas poderão ter um escopo regional circunscrito, dependendo da configuração da cadeia produtiva e do mercado que esta atinge, ganhando assim maior agilidade e adequação aos problemas da população.

Os Programas Setoriais do PT terão, pois, uma concepção distinta dos atuais, seja em termos de abrangência de atividades, seja em termos de representatividade social e política. Serão, portanto, mais modernos e eficazes.

Inicialmente, serão estabelecidos Programas Setoriais para:

(i) Bens-salário industriais : alimentos, vestuário e calçados e habitação;

(ii) Serviços de consumo básico onde  os insumos industriais são críticos e a introdução de novos processos e equipamentos podem levar a grandes aumentos de cobertura e eficiência, especialmente nos aparatos estatais :  saúde e saneamento, transporte urbano;

Nos dois grupos de setores, o papel desempenhado pelos fornecedores de equipamentos e serviços de apoio tecnológico e educacional e crítico e os Programas deverão enfatizar a capacidade de suprimento de meios de produção, conhecimentos e recursos humanos. Ao mesmo tempo, os Programas deverão estabelecer mecanismos que estimulem e facilitem o uso desses recursos nos dois grupos de setores, de forma a configurar um “circulo virtuoso” de crescimento e progresso técnico.

No entanto, a estrutura de oferta e distinta nos dois grupos de setores: nos bens-salário industriais a oferta e predominantemente privada, enquanto os serviços básicos são supridos principalmente pelo Estado. Em consequência, a PI utilizara instrumentos distintos nos dois casos.

Para os setores supridores de serviços básicos, o principal instrumento da PI será o poder de compra do Estado (recomposto pela reforma fiscal), que será utilizado seja para a especificação dos suprimentos, seja para reduzir os riscos econômicos do desenvolvimento de novos produtos e processos. Complementarmente, os fornecedores serão beneficiados por mecanismos de credito e fiscais, especialmente os primeiros.

Para os setores produtores de bens-salário e seus fornecedores, a Política Industrial provera mecanismos de credito e fiscais que reduzam o custo da sua modernização tecnológica, de acordo com os objetivos da PI, e mecanismos de difusão de conhecimentos que reduzam o risco da adoção de novos equipamentos e processos de produção, exigindo dos supridores, em contrapartida dos incentivos que recebam, a montagem de serviços adequados de controle de qualidade e assistência técnica.

2.2. Programas Horizontais de Capacitação e Modernização Tecnológica

Ao lado dos Programas Setoriais, que tem uma abordagem “vertical”, tomando como eixo uma cadeia produtiva, a PI atuara também por Programas “Horizontais”, destinados principalmente ao desenvolvimento e difusão de tecnologia e meios de produção que são, com adaptações locais, de uso generalizado, como, p.ex., as novas técnicas de organização da produção (círculos de controle de qualidade, kan-ban, etc ), processos de automação com base na microeletrônica e procedimentos de gestão da qualidade.

Esses Programas Horizontais visam ampliar o “círculo virtuoso” de crescimento e progresso técnico entre produtores e usuários desses meios de produção e tecnologia.

Com base em critérios de economias de escala e escopo, tamanho de mercado e possibilidades de adaptação e inovação, serão definidas famílias de produtos e tecnologia para as quais serão buscados, alternativamente, o desenvolvimento tecnológico e a produção locais, ou a produção local com tecnologia importada ou, apenas, o uso de produtos importados. A inclusão de um grupo de produtos ou tecnologia em uma ou outra categoria será decidida adotando-se procedimentos de consulta semelhantes aos dos Programas Setoriais e será revista periodicamente.

Para os três grupos de produtos, a PI estimulara o desenvolvimento conjunto entre fornecedores e usuários e o estabelecimento de mecanismos de difusão de tecnologia.

Para os produtos onde deseja-se obter uma capacidade de inovação local, a PI deve abranger medidas redutoras de riscos (técnicos, econômicos e financeiros) e medidas redutoras de custos. Entre as primeiras, destacam-se o desenvolvimento de recursos humanos adequados, o aporte de capital de risco por agências governamentais, créditos cujo reembolso esteja condicionado ao sucesso do empreendimento, leasing incentivado, o uso de poder de compra do Estado e, mesmo, a reserva de mercado explicita. Para esses produtos, a proteção contra as importações, estabelecida de forma temporária e cadente, devera abarcar a tecnologia e os bens e serviços em que está se incorpora. Entre as segundas contam-se com os mecanismos tradicionais de credito e incentivos fiscais.

Para o segundo grupo de produtos, os estímulos recairão sobre a atualização da tecnologia importada e sobre a produção local desses bens e serviços, que será incentivada por uma proteção tarifaria (também temporária e cadente) e por mecanismos como o poder de compra do Estado e créditos governamentais.

Finalmente, para o terceiro grupo, a política dará ênfase aos mecanismos de difusão de conhecimentos, procedimentos de leasing e créditos para aquisição e uso dos bens e serviços.

Dada a importância das relações entre usuários e produtores de bens e serviços, os Programas Horizontais terão sua concepção final e implementação descentralizada e definida a nível local. Para tanto, serão mobilizadas as entidades públicas estaduais e municipais, além de organizações sindicais e patronais. Como instrumento financeiro dos Programas serão utilizados os Bancos Estaduais de Desenvolvimento e, pela sua capilaridade nacional, o Banco do Brasil.

Esta característica descentralizada dos Programas Horizontais permitirá que as pequenas e medias empresas tenham um atendimento adequado, contribuindo para a desconcentração do poder econômico.

Estabilização, distribuição de renda...

1. Políticas de estabilização e distribuição de renda

Todo processo inflacionário, ao alterar os preços relativos da economia, tem fortes efeitos sobre a distribuição de rendas da sociedade, que, por sua vez, alimentam o processo inflacionário, num processo cumulativo e permanentemente...

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Estabilização, distribuição de renda e política industrial

Fabio S. Erber, Propostas de políticas apresentadas ao PT

As notas a seguir visam contribuir para o debate sobre a política industrial adequada a um processo que pretende, ao mesmo tempo, lograr uma relativa estabilidade de preços, retomar o crescimento econômico e promover uma distribuição de renda mais equitativa. Compõem-se de cinco seções. Na primeira, analisam-se algumas relações entre políticas de estabilização, de distribuição de rendas e industrial, num enfoque macroeconômico. A segunda seção apresenta em mais detalhe o conceito de política industrial utilizado. A terceira seção examina as implicações de uma redistribuição de renda em termos de política industrial para os setores mais diretamente afetados - os produtores de bens-salário industrial e de serviços sociais básicos. A quarta seção trata brevemente da questão da inovação tecnológica e de políticas diferenciadas segundo a propriedade do capital das empresas. Para concluir, na quinta seção comenta-se, ainda mais brevemente, algumas características que o Estado deverá assumir num novo padrão de desenvolvimento. Talvez seja desnecessário insistir sobre a sumariedade do tratamento dado a temas tão amplos. No entanto, vale advertir que, embora propositivas, as notas são, deliberadamente, mais conceituais que operativas, refletindo uma necessidade percebida ( talvez equivocadamente ) pelo autor. Mesmo dentro desse escopo, cabe, desde o início, apontar a falta de uma discussão mais aprofundada da dimensão financeira, que e aqui meramente tangenciada.

1. Políticas de estabilização e distribuição de renda

Todo processo inflacionário, ao alterar os preços relativos da economia, tem fortes efeitos sobre a distribuição de rendas da sociedade, que, por sua vez, alimentam o processo inflacionário, num processo cumulativo e permanentemente desequilibrado. Estes desequilíbrios induzem resistências à políticas de estabilização, tornando ilusórias promessas de “acabar com a inflação de um só golpe”.

Em consequência, toda política de estabilização, implícita ou explicitamente, e uma política de administração da distribuição de rendas, de duração temporal imprevisível. Confiar esse processo de administração apenas aos mecanismos de mercado aumenta muito sua probabilidade de insucesso e alonga substancialmente seu horizonte de tempo, posto que e próprio destes mecanismos o processo de tattonement, pelo qual os agentes econômicos testam, através de tentativas-e-erros, os limites da sua capacidade de aumentar seus preços. Como cada teste, feito de maneira individual, provoca reações dos outros agentes, tanto no seu comportamento atual como nas suas expectativas sobre o futuro, o processo, embora possa apresentar forma convergente, tende a prolongar-se.

Mais eficaz e admitir explicitamente a natureza distributiva do processo de estabilização e somar aos seus instrumentos econômicos os de natureza política, tomando uma política de rendas como base para a estabilização. Por este caminho seria possível integrar as medidas de estabilização a um programa de desenvolvimento, rompendo com o falso dilema do curto/longo prazo. Nesta perspectiva, a estabilização não antecede, mas faz parte de um projeto de desenvolvimento.

A integração acima referida aumenta de importância se o projeto de desenvolvimento tem como uma de suas metas a modificação do perfil de distribuição de rendas da sociedade, obedecendo a critérios de equidade social e soberania nacional.

A administração de expectativas constitui um dos fatores essenciais para o sucesso desse projeto. Promessas irrealistas produzem frustrações que, por sua vez, levam a comportamentos predatórios ou simplesmente defensivos, que alimentam a espiral inflacionária.

Essa administração passa necessariamente por processos de negociação que visam estabelecer comportamentos de natureza cooperativa, que tenham efeitos de sinergia.

Integrando-se num marco mais amplo, a política de estabilização ganha instrumentos de atuação adicionais, que podem ser mobilizados pelo Estado no processo de negociação.

Assim, em um sistema econômico em que uma parte substancial dos bens e serviços e suprida fora dos mecanismos de mercado, em parte pelo Estado, uma política de rendas não se confunde com uma política de rendimentos monetários ou de preços. A política de rendas deve abarcar, desde a sua concepção, pelo menos, o fornecimento dos bens públicos à população.

O argumento pode ser estendido aos bens e serviços de consumo que são transacionados via mercado, bem como aos bens e serviços necessários à sua produção, incluindo na política de estabilização medidas que reduzam a incidência de gargalos produtivos que levem ao desabastecimento e que aumentem a produtividade do sistema.

Em outras palavras, a política de estabilização e, ao mesmo tempo, administração de demanda e de oferta, encontrando neste último campo sua principal interseção com a política industrial, abaixo discutida.

2. A política industrial : seu âmbito e instrumentos

No paradigma fordista, o peso da inovação tecnológica no desenvolvimento industrial e a base científica do processo “inovatório” levaram a uma articulação estreita entre políticas industriais, tecnológicas, científicas e de formação de recursos humanos de alto nível, destinados às atividades de concepção e implementação de novos produtos e processos.

Por outro lado, a escala de produção típica do padrão fordista e o longo tempo de maturação dos investimentos levaram a uma estreita vinculação entre política industrial e política financeira.

O paradigma pós-fordista, dotado de maior flexibilidade, levou a um alargamento da política industrial, pois tende a utilizar de forma mais intensa o conhecimento dos trabalhadores, através de novas técnicas de organização social da produção. Em consequência, os requisitos educacionais dos trabalhadores, muito restritos sob o fordismo, tendem a ampliar-se, incorporando uma nova política de formação de recursos humanos à política         industrial.

Assim, entendemos por “política industrial” o conjunto articulado de políticas acima citado. Obviamente, esta definição não exclui que as diversas políticas tenham objetivos distintos da atividade industrial, como o desenvolvimento da pesquisa pura pela política científica ou a transmissão de outros conhecimentos pelas políticas educacionais.

O “setor”, definido como um grupo de empresas que atendem a um mesmo mercado ou que têm a mesma base técnica, constitui a unidade clássica de política industrial. No entanto, em sistemas industriais complexos, como o brasileiro, as interdependências setoriais frequentemente tornam necessário tomar como unidade o “complexo industrial”, grupo de indústrias complementares e articuladas, seja por relações de compra-e-venda de produtos, seja por vínculos de conhecimentos.

Pelas razões acima citadas, a âmbito da política industrial deve ainda abarcar as atividades científicas, tecnológicas e de formação de recursos humanos que dão suporte à dinâmica dos setores e complexos industriais.

Dado que as empresas, de acordo com a origem do seu capital, têm lógicas de comportamento distinto (p.ex. em relação a investimentos em atividades de pesquisa e desenvolvimento) e afetam de forma distinta a sociedade (p.ex. em termos de soberania nacional), e conveniente estabelecer medidas que reflitam essas diferenças, sem, com isso, pecar por xenofobia ou estatofilia.  A conveniência de estabelecer tais medidas depende muito do setor em que se inserem as empresas e dos papeis econômicos e políticos que esses setores desempenham.

Da mesma forma, medidas que visam distinguir as empresas segundo o seu tamanho dependem essencialmente do setor em que estas se situam.

As medidas de política industrial têm por objetivo estimular determinados comportamentos dos atores sociais direta ou indiretamente envolvidos com a atividade industrial ou, alternativamente, apor sanções a comportamentos julgados socialmente indesejáveis.

Estas medidas têm um alcance variado. Num extremo, o Estado pode atuar de forma “estruturante”, formando, ao mesmo tempo, oferta e demanda de um setor ou complexo e, em outro, ter funções meramente “normativas”, p.ex. definindo as características de processos e produtos. O primeiro tipo de atuação estatal e característico de setores novos e que, por seus vínculos com os demais e pela sua inserção internacional, desempenham um papel estratégico na dinâmica da economia. O segundo tipo e mais frequente em setores maduros, cuja dinâmica. Interna e Inter setorial, e mais estável.

A incidência das medidas também e distinta, podendo recair seja sobre os custos e benefícios imediatos das atividades, seja sobre a incerteza de resultados futuros. A importância relativa dessas medidas também varia muito de acordo com o setor. Assim, em setores novos, onde a pesquisa e o desenvolvimento sejam muito relevantes, medidas redutoras de incerteza (técnica, econômica e financeira) tendem a ser mais importantes que em setores onde há uma demanda garantida e o principal problema seja a redução de custos.

Em síntese, a política industrial e necessariamente seletiva, seja em termos de atividades, seja por atores sociais e sua seletividade e política, constituindo objeto de negociação entre o Estado e os agentes sociais envolvidos.

3. Prioridades setoriais, estabilidade de preços e crescimento

Um projeto de desenvolvimento que envolva uma redistribuição de rendas em direção a um padrão mais equitativo tende a gerar, num primeiro momento, pressões de demanda sobre os setores industriais produtores de bens-salário. Conforme sugerido acima, essa redistribuição deve envolver também a oferta de serviços básicos, como saúde, educação, transporte e educação.

A estrutura de oferta dos dois grupos de setores e distinta. Enquanto no primeiro grupo a oferta e predominantemente privada e o preço estabelece-se no mercado, no segundo grupo o Estado e o principal responsável pela provisão de serviços, seja diretamente seja sob forma indireta (p.ex. através da concessão de exploração de linhas de transporte público), e fixa os preços a serem cobrados.

Em consequência, nos dois grupos a margem de atuação do Estado e muito distinta. Ao controlar oferta de serviços, o Estado tem muito mais condições de exercer uma política estruturante nesta área que em bens-salário industriais.

3.1. Bens-salário industriais

Neste grupo, há sempre a possibilidade (e a tentação) de exercer a política através de controles de preços, visando um duplo objetivo: controle da inflação e distribuição de rendas. No entanto, dada a organização da oferta, se as políticas via controle de preços não são negociadas e são implementadas de forma a contrariar muito a racionalidade empresarial, tornam-se contra produtivas, levando ao desabastecimento e ao ágio.

A negociação sobre preços envolve sempre, pelo menos, dois problemas: a informação sobre o que se passa ao nível das empresas e do setor em termos de custos e mark-up e a imposição de sanções aos que transgredirem as regras pactuadas. Embora não exista uma solução “ótima” para esses problemas, o Estado brasileiro encontra-se singularmente desaparelhado para trata-los, condição que tende a agravar-se durante este Governo.

O controle de preços e sempre percebido pelas empresas como uma sanção. A aceitação dessa sanção e, obviamente, maior se essa e vista como um fenômeno temporário. A credibilidade dessa temporalidade tende a aumentar se a sanção se insere num projeto de desenvolvimento plausível.

Do ângulo da dinâmica industrial, um projeto de desenvolvimento deve visar o estabelecimento de “círculos virtuosos de acumulação”, estruturados por relações de insumo-produto, investimento em capital fixo e tecnologia, que conferem caráter autossustentado ao desenvolvimento industrial.

Parte importante destes círculos deve estabelecer-se entre os setores produtores de bens-salário (que no Brasil têm um peso na estrutura industrial superior ao que detém nos países avançados), as indústrias de meios de produção e os serviços de apoio tecnológico e de recursos humanos, antes mencionados.

Como os setores produtores de bens-salário tendem a depender fortemente dos demais para a introdução do progresso técnico, a concepção integrada de política industrial, acima exposta, e aqui muito pertinente.

Vista pelo ângulo da estabilidade de preços, essa abordagem reúne várias vantagens:

  • responde a um requisito de estabilidade que, no caso brasileiro, parece bastante importante: aumentar a capacidade de resposta produtiva dos setores produtores de bens-salário ao aumento de demanda;
  • oferece estímulos (modernização tecnológica e lucros futuros, inclusive no mercado externo ), que servem de contrapartida à eventuais controles de preços;
  • estabelece um marco facilmente institucionalizável para a negociação de preços dentro da rede de relações do complexo industrial e serviços conexos;
  • define um horizonte de tempo, seja para a recomposição tecnológica e produtiva do complexo seja para controles de preços.

Finalmente, cabe observar que dois obstáculos a essa abordagem encontram-se parcialmente superados: do ponto de vista conceptual, a formulação da política industrial por complexos industriais e serviços de apoio foi amplamente discutida durante a última década e vem ganhando legitimidade e, operacionalmente, alguns programas já foram elaborados nesta linha, embora de forma parcial ( p.ex. para texteis ).

3.2. Serviços básicos

Aos setores fornecedores de serviços básicos, que também requerem uma forte expansão da sua capacidade de atendimento e também dependem de terceiros para seu progresso técnico, impõe-se a mesma abordagem integrada.

O papel desempenhado pelo Estado na oferta desses setores introduz, porem, algumas especificidades importantes. De um lado, facilita a orientação política, mas, de outro, imbrica a problemática setorial com a crise do Estado brasileiro.

Fazendo abstração da crise de legitimidade do Estado, ora prevalente, mas que poderia ser, parcial e temporariamente, superada mediante um novo processo eleitoral, três outros aspectos devem ser destacados:

  • a crise financeira do Estado – A modernização desses serviços terá que ser feita com recursos fiscais e parafiscais (Previdência, p.ex.), ou seja, depende do equacionamento das condições financeiras do Estado;
  • a crise administrativa do Estado – Os aparatos estatais encarregados dos serviços básicos são os que, provavelmente, contam com as piores condições administrativas. Transformar essas condições, via, p.ex. informatização e novas técnicas de gestão, constitui um requisito essencial para que cumpram com o seu papel em um novo padrão de desenvolvimento. No entanto, as dificuldades nesse campo não são menores que na área financeira;
  • a crise da União – A descentralização parece ser uma condição para a eficiência e eficácia da prestação de serviços básicos, assim como para a maior democratização das decisões relativas a esses serviços. No entanto, apesar da orientação mais federalista da atual Constituição, a hegemonia da União manteve-se até agora, inclusive interferindo diretamente em decisões municipais, como o recente aumento de ônibus na cidade de São Paulo.

Os problemas acima citados transcendem o âmbito da política industrial. No entanto, esta pode, através de instrumentos como a informatização e novas técnicas de gestão, fornecer meios importantes para sua solução.

Em conclusão, a prioridade a ser dada aos setores provedores de bens-salário e serviços básicos em função de objetivos de distribuição de renda e as características técnicas desses setores, levam a uma visão integrada de política industrial, em que as atividades supridoras de bens de produção e de serviços de apoio à modernização desses setores são igualmente significativas.

4. Desenvolvimento tecnológico e nacionalidade das empresas

O tratamento dado ao capital estrangeiro constitui uma das decisões estratégicas da política industrial. Conforme já mencionado, a diferenciação entre empresas de acordo com a origem do capital só se justifica em determinados setores e atividades, em que há claras divergências entre a lógica dos vários tipos de empresa e os interesses nacionais.

Uma área de divergências potenciais e a de capacitação tecnológica para inovação. E’ ilusório imaginar que empresas multinacionais venham a desenvolver essa capacidade no Brasil, tendo a alternativa de localizar as atividades de concepção de processos e produtos nos países centrais – mesmo que o Governo Brasileiro conceda incentivos para esse fim. Como se sabe, essa estratégia de firmas multinacionais, perfeitamente justificável sob a ótica microeconômica, tem como efeito induzir o mesmo comportamento em empresas nacionais e alargar o fosso que separa os sistemas produtivo, tecnológico, científico e educacional.

No entanto, o atendimento às demandas derivadas de uma redistribuição de rendas exercerá forte pressão sobre a capacidade de inovação instalada no país, especialmente naquelas atividades onde as especificidades locais tornarem muito difícil a importação de tecnologia.

Dadas as características dos setores de bens-salário e serviços básicos, esta pressão tende a recair sobre as atividades fornecedoras de bens de produção e serviços de apoio a esses setores. Como essas atividades servem a muitos outros setores da economia, a capacidade de inovação que nelas se desenvolva terá múltiplos usuários, diluindo o custo e o risco do seu desenvolvimento.

Assim, nas atividades acima citadas, encontram-se presentes as condições estipuladas pela Constituição em seu artigo 171 para estabelecer diferenças de tratamento entre firmas instaladas no país e firmas brasileiras de capital nacional.

Há diversos mecanismos que podem ser utilizados para estabelecer tais diferenças, que vão desde a reserva de mercado até o tratamento fiscal. No entanto, cabe lembrar que a diferenciação entre capitais traz custos econômicos e políticos não negligenciáveis e que só se justifica se à preferência dada a firmas nacionais corresponderem resultados concretos em termos de investimento, capacitação tecnológica, melhores condições de trabalho, etc.

Em consequência, aqui, como em outros aspectos da política industrial, a negociação dos custos e benefícios da política constitui  parte essencial desta.

5. O reaparelhamento do Estado brasileiro

Um novo padrão de desenvolvimento requererá um novo padrão de atuação do Estado e, ao mesmo tempo, produzirá essa transformação. Este constitui o mais difícil e, possivelmente, o mais importante dos “círculos virtuosos” que formam o processo de desenvolvimento.

A política industrial acima esboçada requer um Estado capaz de, movido por objetivos de crescimento, equidade e soberania, articular as ações de vários atores sociais através de negociações específicas. Estas demandam, além de legitimidade e credibilidade políticas, capacidade técnica de planejamento, execução e acompanhamento de medidas de política econômica e social. Finalmente, sem capacidade financeira, propostas de políticas, por mais bem-intencionadas que sejam, tendem a tornar-se meros exercícios retóricos ou frustram expectativas. Nos dois casos, pavimentam o caminho do Inferno.

É desnecessário insistir sobre a distância que separa o atual Estado brasileiro das condições acima delineadas, embora, à luz da prolongada campanha anti-Estado, que continua, convenha enfatizar a vitalidade e o papel progressista que muitos aparatos estatais ainda têm. Sobre esta base, caberá a um novo Governo responder aos desafios de um novo padrão de desenvolvimento e dar início à reconstrução do Estado nacional.

O retorno da política industrial

1. Política Industrial e outras políticas

A PI1 é aqui tratada como a ação do Estado que visa, explicitamente, alterar o comportamento de empresas industriais. Duas características  estão acima enfatizadas, visando circunscrever o âmbito da PI. Em primeiro...

ver também O retorno da política industrial

O retorno da política industrial

Fabio S. Erber, Exposto no Fórum do Ministro Reis Veloso realizado no BNDES e publicado por A.D.Leite, J.P.Reis Velloso (Org). O Novo Governo e os Desafios do Desenvolvimento: José Olympio, 2002, v.1, p.-.

O tema “política industrial” evoca divisões profundas entre os economistas. Durante a década dos 90, a própria expressão tornou-se um tabu, tendo sido banida da retórica dominante (quando indispensáveis, usavam-se eufemismos como “política de competitividade”). No entanto, no atual debate pré-eleitoral, conduzido no meio de uma profunda crise do padrão de desenvolvimento adotado durante os anos noventa, o tema e a expressão voltaram a ter legitimidade, embora usados para designar políticas e objetivos distintos. Este artigo pretende contribuir ao debate através de cinco seções analíticas, além desta introdução e das conclusões. Na segunda seção é caracterizada a especificidade da “política industrial” (PI, para abreviar) em relação às demais políticas e sua relação com objetivos de desenvolvimento. À luz da literatura recente, este pequeno exercício me parece conveniente seja para delimitar as expectativas quanto ao alcance da PI seja para evitarmos a percepção de que existe uma e apenas uma política industrial. Keynes já advertia que, por detrás do “pragmatismo”, haviam teorias econômicas (frequentemente de economistas mortos). A terceira seção recupera, sucintamente, a projeção do debate teórico sobre a política industrial através de três “agendas” teóricas (liberal radical, evolucionista e liberal reformista) cuja influência se faz presente no debate atual sobre a PI. A política industrial é um meio de alcançar determinados objetivos, que são definidos, em parte, à luz da teoria sobre o processo de desenvolvimento, discutidas na terceira seção. A quarta seção analisa o padrão de desenvolvimento pretendido para o Brasil desde os anos noventa, discutindo o papel da PI nesse padrão. O fracasso desse tipo de desenvolvimento e as consequentes restrições macro que incidem sobre a economia brasileira trouxeram a PI de volta à legitimidade e forjaram um novo consenso quanto ao objetivo que essa política deve ter: aliviar a restrição externa. Enfocando essa restrição sob um ângulo evolucionista e usando os elementos característicos da PI vistos na seção II, debate-se o prazo no qual poderão ser alcançados resultados significativos, sugerindo a elaboração de duas agendas de PI. Por fim, questiona-se se aliviar a restrição externa deve ser o único objetivo da PI, mostrando como ela pode ser um instrumento para alcançar outros objetivos de desenvolvimento como a redução da desigualdade. A instrumentação de uma política depende, obviamente, de seus objetivos e de seu âmbito. Baseada nas seções anteriores, a quinta seção discute alguns aspectos instrumentais de futuras PIs, tratando principalmente dos princípios que deveriam nortear essa instrumentação. A última seção resume as principais conclusões do artigo.

1. Política Industrial e outras políticas

A PI1 é aqui tratada como a ação do Estado que visa, explicitamente, alterar o comportamento de empresas industriais. Duas características  estão acima enfatizadas, visando circunscrever o âmbito da PI. Em primeiro lugar, o objeto da política, que são apenas as empresas industriais. Em segundo, a intencionalidade da política. Excluem-se, desta forma, medidas de política que são dirigidas a diversos setores, mesmo que entre estes se inclua a indústria. Assim, políticas macro-econômicas ou de constituição  de infra-estrutura não fazem parte da PI. É óbvio que essas políticas afetam o desenvolvimento industrial, mas elas são concebidas com propósitos diversos. Neste sentido, constituem uma política industrial implícita2.

Se concebemos uma empresa como um conjunto de ativos estruturado por rotinas e direcionado por estratégias, a PI tem como objetivo modificar a composição dos ativos (através do portfolio de gastos da empresa)  e alterar suas rotinas e estratégias num dado sentido. No entanto, é possível que as políticas implícitas tenham um sentido distinto. Conflitos deste tipo são freqüentes, a exemplo de quando a PI visa ampliar os investimentos em projetos de longo prazo de maturação e forte incerteza e a política monetária direciona os investimentos para aplicações financeiras. Nestes casos, forma-se um campo de forças em que as políticas  implícitas tendem a ser dominantes. A cena brasileira das duas últimas décadas é pródiga de exemplos desse tipo de situação, cujo caso-limite é dado pela prevalência de inflação alta e crônica, quando as condições macro inviabilizam qualquer PI3.

Em outras palavras, a eficácia da PI depende da sua convergência com as políticas industriais implícitas nas demais políticas, notadamente as de natureza macro-econômica. Embora a PI possa ser utilizada como elemento compensatório das políticas macro, seu alcance para tanto é limitado. A convergência entre os dois tipos de política é dificultada ainda pelas diferenças no seu timing. Os hiatos que medeiam entre a apresentação aos atores de medidas de PI e seu efeito sobre as decisões destes tendem a ser maiores do que os vigentes para as políticas macro e os resultados das decisões decorrentes da PI (por exemplo, constituição de ativos fixos) mais irreversíveis. Ou seja, a convergência precisa ser sustentável dinamicamente. Quando convergem, porém, políticas macro e PI obtém um poderoso efeito de sinergia, ilustrado pelo conhecido exemplo dos efeitos fiscais positivos decorrentes de uma política industrial expansiva.

A convergência entre políticas industriais explícitas e implícitas depende das condições macro-econômicas que o país enfrenta no momento em que as políticas são decididas – muitas das quais estão fora do seu controle, como as condições da economia internacional – e dos objetivos de desenvolvimento que o Estado pretende alcançar. Este último ponto é especialmente relevante em períodos de transição como o vigente. Como os objetivos tendem a ser múltiplos, podem coexistir várias PIs, ponto a que voltaremos a seguir.

A diversidade de PIs é também uma imposição técnico-econômica: os setores e cadeias produtivas apresentam características distintas, que impõem seu tratamento diferenciado. Mesmo as políticas mais “horizontais”, como as políticas macro, têm rebatimentos setoriais  distintos. Freqüentemente, o Estado faz políticas “verticais” da mesma forma que Messieur Jourdain falava em prosa – sem saber que o faz. Igualmente, a heterogeneidade das empresas, em termos de tamanho e origem do capital, introduz diferenças importantes na sua lógica de transformação de portfólios – o que implica em PIs diferenciadas. Finalmente, a especificidade dos ativos que compõem a empresa também implica em diferenciação de PIs – compare-se, por exemplo, uma PI que vise apenas aumentar a capacidade de produção de um bem com outra que pretenda, adicionalmente, constituir a capacidade de inovação do mesmo bem.

2. Vale a pena ter uma PI?

A teoria econômica4 apresenta três respostas distintas a essa pergunta. Como a configuração de políticas é influenciada pela visão teórica dos tomadores de decisão, vale a pena revê-las, mesmo que sucintamente.

2.1. A visão liberal radical

A primeira resposta, dada a partir de uma agenda liberal radical é francamente negativa. Em sua versão mais moderna, esta perspectiva repousa sobre um tripé:

  • (i) o programa de pesquisas novo-clássico (especialmente o axioma de expectativas racionais e seu corolário da ineficácia das políticas públicas),
  • (ii) a teoria política das coalizões e da escolha pública (uma “invasão” da teoria política pelo individualismo metodológico e pelos supostos maximizadores da economia neo-clássica), que enfatiza a  “apropriação” do Estado por interesses particulares e pela própria burocracia, gerando “rendas não-produtivas” e
  • (iii) a “nova economia institucional”, que destaca a importância de instituições de mercado e market-friendly para o desenvolvimento.

A visão do “fim da História”, pela qual as sociedades convergiriam rumo a um padrão dado pela economia de mercado e pela democracia liberal, dá um sentido teleológico a esta perspectiva e o decálogo do Consenso de Washington (estendido ao países africanos sob o nome de “structural adjustmente programs”) definiu os lineamentos de política a serem seguidos.

Dada esta perspectiva, a PI serviria apenas a beneficiar interesses particulares ao (alto) custo de distorcer o mercado, prejudicando o desenvolvimento. A expansão industrial resultaria de aumentos de produtividade derivados de uma distribuição de recursos mais eficiente, definida por vantagens comparativas estáticas, e, a prazo mais longo, da incorporação de “safras” mais modernas de bens de produção e de investimentos em “capital humano” via educação.  Embora possam existir falhas de mercado, a intervenção do Estado causa problemas ainda maiores, devendo ser evitada, exceto para estabelecer fundamentos macroeconômicos “corretos e sólidos” e um quadro institucional favorável ao mercado.

Na América Latina, esta visão demonizou o antigo padrão de desenvolvimento e, ao fazê-lo, reeditou sob nova forma uma das suas lacunas principais: o desenvolvimentismo preocupava-se exclusivamente com a estrutura produtiva – a estrutura institucional, supunha-se, iria se adequando devidamente; na visão liberal radical as “reformas estruturais” (uma expressão cara aos desenvolvimentistas d’antanho) estavam dirigidas para a estrutura institucional, supondo-se que a estrutura produtiva se adaptaria positivamente aos ditames do mercado. Inversões conceituais e retóricas deste tipo não são incomuns, especialmente em visões míticas do desenvolvimento, que, convictas que detém a Verdade, são constitucionalmente radicais.

2.2. A visão evolucionista

A segunda resposta, provinda do programa de pesquisas evolucionista, é francamente favorável à existência de uma PI. Nesta perspectiva, o desenvolvimento resulta da co-evolução das estruturas institucional e produtiva. Quanto à primeira, destaca que o mercado é apenas uma das formas institucionais desenvolvidas ao longo da história pelas sociedades capitalistas para organizar suas relações econômicas e, quanto à segunda, enfatiza a importância das inovações (técnicas e organizacionais) para alavancar o desenvolvimento, que, longe de tender ao equilíbrio, é um processo de natureza cumulativa, sujeito a rupturas. A diferenciação de agentes econômicos, de setores e de trajetórias nacionais contrapõe-se à visão uniformizadora do liberalismo, assim como o acento sobre o caráter coletivo das ações econômicas (expresso, por exemplo, nas relações dentro das cadeias produtivas e na constituição de redes) contrapõe-se ao individualismo metodológico.

Ao Estado cabem, dentro desta perspectiva, papéis da maior relevância, seja como agente estruturante das novas forças produtivas seja como propulsor da sua difusão através da sociedade.  As vantagens comparativas internacionais, crescentemente dependentes das inovações, são construídas,  através da ação conjunta dos Estados com empresas. Em suma, coalizões estratégicas entre o Estado, empresas e outros segmentos da sociedade civil, como o sistema científico, constituem um elemento importante do desenvolvimento.

Tanto o Estado como as empresas vivem em condições de incerteza, que não é passível de eliminação pelo acréscimo de informações. A incerteza, somada a importância atribuída à diversidade e à cooperação, impõe limites à intervenção do Estado, excluindo esquemas de planejamento rígido. Ao contrário, a flexibilidade e a adequação da intervenção a condições específicas são atributos privilegiados.

Os novos paradigmas tecnológicos que imprimem dinamismo ao sistema partem de um conjunto restrito de setores e são difundidos pelo resto do sistema pelos setores fabricantes de meios de produção, que atuam como intermediários no processo de difusão do progresso técnico. Os ativos com que uma empresa tem que contar para ser competitiva são fortemente condicionados pela sua inserção setorial.   Em conseqüência a agenda de desenvolvimento industrial tem um forte conteúdo setorial, atendendo à diferenciação de papéis que os setores desempenham5. No entanto, ao enfatizar a constituição de uma capacidade de inovação local e as relações entre produtores e usuários de inovações recuperam-se aspectos sistêmicos do processo de desenvolvimento industrial e alarga-se o leque de atores sociais e instituições envolvidos (incluindo, por exemplo, a comunidade científica). Apesar disto, a perspectiva evolucionista continua predominantemente micro e mesoeconômica (ao nível de setores, cadeias produtivas e redes institucionais), faltando-lhe uma perspectiva de dinâmica macroeconômica de curto prazo.

Esta lacuna deve-se, provavelmente, à sua origem schumpeteriana, que tende a ater-se ao “lado real” da economia. Um tratamento “monetário” (no sentido keynesiano) da economia evolucionista daria uma ênfase à estrutura financeira análoga à importância atribuída  às estruturas produtiva e institucional e permitiria ver melhor o papel desempenhado pelas políticas macroeconômicas na definição das estratégias de investimento seguidas pelas empresas industriais6 e, portanto, avançar no entendimento das relações entre estas políticas e a PI.

2.3. A visão liberal reformista

Finalmente, a terceira resposta é “depende das falhas do mercado provocadas pelo próprio ou pelo Estado”. Distingue-se da agenda evolucionista por aderir ao programa de pesquisas liberal e dos radicais deste programa, vistos acima, pela refutação do axioma de que as falhas geradas pelo Estado são sempre piores do que as falhas oriundas do próprio mercado. Suas propostas de PI aproximam-se de um ou outro programa dependendo do peso relativo que atribuam às falhas do mercado e do Estado.

Convém lembrar que, segundo a teoria do bem-estar, na presença de várias falhas de mercado, a eliminação de apenas uma (ou algumas) destas falhas não conduz necessariamente a uma situação melhor do que a original e que a situação paretiana só se restabelece pela eliminação de todas as imperfeições. Se a última condição é impossível, os critérios paretianos não são inequívocos quanto a qual imperfeição deve-se tentar eliminar (Nath, 1969).

Ou seja, a teoria do bem-estar não valida a visão radical do peso relativo das imperfeições e abre espaço para intervenções do Estado para sanar imperfeições originadas do mercado. No entanto, a teoria não oferece um guia seguro para priorizar as imperfeições a serem atacadas.

Na prática, a prioridade sempre dependeu de condições econômicas e políticas específicas. Assim, não é acidental que o debate dos anos 50 sobre a industrialização da periferia do mundo capitalista tenha enfatizado os problemas de indivisibilidades e ausência de mercados de capitais no plano interno e as imperfeições do mercado internacional de bens primários e manufaturados. Da mesma forma, situações de industrialização mais avançada levam a enfocar as falhas de mercado que afetam o processo de capacitação tecnológica das empresas.

Mesmo dentro de um contexto histórico específico, variam as opiniões quanto às imperfeições a serem atacadas e quanto à abrangência e intensidade da intervenção estatal. A esse respeito, é ilustrativo comparar a análise do Banco Mundial (World Bank, 1993) com a de Lall (1994) sobre o “Milagre Asiático”: enquanto o Banco enfatiza a intervenção do Estado para sanar falhas de coordenação entre os agentes econômicos e falhas no mercado de fatores (notadamente em educação), Lall destaca as falhas relativas ao processo de capacitação tecnológica das empresas e a intervenção seletiva ao nível de setores e empresas.

Em última instância, a decisão de quais falhas são mais importantes e, portanto, a decisão quanto às prioridades e características da intervenção estatal dependem dos objetivos perseguidos pelo Estado. Como os Estados têm múltiplos objetivos – por exemplo, reestruturar indústrias ameaçadas pela competição internacional e, simultaneamente, avançar em setores industriais que tenham grande dinamismo internacional – e os mercados apresentam imperfeições distintas, a PI orientada pelas falhas de mercado é necessariamente seletiva e diferenciada.

Na falta de uma teoria que hierarquize as falhas a serem atacadas ou, alternativamente, que estabeleça prioridades setoriais, a PI orientada pelas falhas de mercado tende a assumir um caráter ad hoc e/ou a ser definida por critérios exógenos ao corpo teórico que a rege – o que explica sua rejeição pelos liberais radicais, que nela vêm a janela para a busca de “rendas não-produtivas”. A salvação, no âmbito do programa de pesquisas adotado, é essencialmente operacional: a intervenção do Estado deverá ser sempre temporária e cadente, transparente e condicionada à realização de objetivos específicos, até que o mercado funcione “adequadamente”.

As divisões entre economistas mencionadas na Introdução estão muito vinculadas à sua opção por uma das três agendas teórico-práticas acima descritas7, que, por sua vez, refletem “visões de mundo” distintas. Minha simpatia, é dever declará-lo, está com os evolucionistas.

3. A volta da PI no Brasil: causas e objetivos

3.1. O processo de volta

Lograda uma relativa estabilidade de preços com o Plano Real, abria-se a possibilidade de estabelecer uma PI no Brasil. No entanto, a visão de desenvolvimento que prevaleceu à época excluiu essa alternativa.

Segundo aquela visão, pautada pela agenda liberal radical acima descrita, dois “círculos virtuosos”, entrelaçados, levariam ao desenvolvimento, sem o auxílio de  uma PI. O primeiro círculo dizia respeito à globalização, caracterizada como o crescimento do comércio e investimento internacionais em níveis superiores ao da produção. Promovendo a abertura comercial, de investimentos e financeira, o país participaria deste processo, potencializado pela política de câmbio valorizado. A abertura comercial (reforçada pelo processo de integração regional) traria importações de bens de produção modernos, que levaria a um aumento de produtividade, permitindo, no futuro,um aumento das exportações. O mesmo efeito seria alcançado pelo aumento dos investimentos diretos estrangeiros (IDE). As duas aberturas estavam articuladas, posto que supunha-se que as empresas internacionais teriam maior propensão a importar e a exportar. As empresas locais seriam pressionadas a modernizar-se pela competição com as importações, processo facilitado pela entrada de bens de produção. O previsível déficit em transações correntes seria coberto pelo investimento direto e pelos capitais financeiros (objeto da terceira abertura), cuja entrada era estimulada por uma política monetária de juros altos. No segundo círculo virtuoso, a estabilidade de preços (garantida pela abertura) daria aos empresários um horizonte de longo prazo e um mercado ampliado pelo fim do imposto inflacionário, ensejando investimentos que aumentariam o produto e as exportações. A estes estímulos viriam a somar-se o aumento da competição, trazido pelas importações, pela entrada de capitais estrangeiros e pela privatização, além do reforço das instituições de defesa da concorrência e dos consumidores.

Nesta visão de desenvolvimento, em que a tripla abertura compatibilizaria estabilidade e crescimento, tendo por pano de fundo as reformas institucionais preconizadas pelo Consenso de Washington, uma PI seria não só dispensável como contraproducente, posto que tenderia a interferir com os mecanismos de mercado que regeriam a consecução dos círculos virtuosos. É sintomático que o mais ambicioso programa setorial encetado no período – o regime automotriz – tenha sido orientado para a atração de investimentos estrangeiros sem sequer propor aos entrantes e “incumbentes” uma “visão” do futuro da indústria que sanasse as falhas de coordenação, conforme defendia o insuspeito Banco Mundial. A fé no investimento externo e nos mecanismos de mercado era tanta que sua entrada não foi negociada, como fez, por exemplo, a China, maior receptor mundial de IDE. As demais intervenções setoriais (têxteis, brinquedos, etc) tiveram caráter ad hoc, sem qualquer visão estrutural do setor e, muito menos, da indústria como um todo. Tendo por fim proteger os referidos setores da competição internacional, estavam, presumivelmente, pautadas por uma visão de falhas de mercado. Embora coexistissem na equipe econômica liberais dos dois tipos acima descritos8, os radicais foram claramente hegemônicos.

Durante o segundo mandato do Presidente Cardoso o modelo de crescimento não mudou, mas as energias da equipe econômica estiveram dedicadas principalmente a administrar o legado macro do primeiro período: a dupla restrição, externa e fiscal (articuladas através da política monetária e seus efeitos sobre a dívida pública),  num quadro internacional de crescente turbulência. Apesar das mudanças ocorridas na equipe, manteve-se a oposição a uma PI que fosse além de medidas defensivas, motivadas agora principalmente pela herança do processo de privatização, como a reestruturação acionária dos setores siderúrgico, petroquímico e de papel e celulose. Embora tenham sido anunciados programas de estímulo à exportação com metas muito ambiciosas, sua implementação foi muito limitada. Carente de força política e de instrumentos de política econômica, o MDIC logrou principalmente avançar no conhecimento dos setores industriais, através dos Fóruns de Competitividade.

Existem várias respostas para explicar porque o modelo de crescimento não funcionou. No plano micro, falhou a premissa de que o IDE, a quem cabia o papel motor dos círculos virtuosos, seria fortemente exportador – seja porque o investimento foi fortemente direcionado para non-tradables (telecomunicações, energia) seja porque seu objetivo principal foi o mercado brasileiro, ampliado pelo MERCOSUL. Embora, de uma forma geral, as firmas industriais tenham modernizado suas instalações e aumentado sua produtividade, sua capacidade de inovação tecnológica (que requer ativos distintos daqueles necessários para produzir com eficiência) pouco se desenvolveu, assim como a capacidade  de vendas no mercado internacional continua muito limitada. No plano macro, a premissa de que o mercado internacional de capitais continuaria disposto a financiar economias “emergentes” tampouco se mostrou verdadeira e, no plano interno, a estabilização de preços não conduziu a uma estabilidade macro que ensejasse o crescimento sustentado – ao contrário, o padrão foi de stop and go, com mais stop do que go, fazendo com que a taxa de crescimento do período Cardoso seja similar à da “década perdida”, com um aumento substancial do nível de desemprego. No plano mesoeconômico, a análise da estrutura de produção e de comércio internacional do Brasil aponta para a fraqueza dos setores motores e  transmissores de inovações e, conseqüentemente, para uma pauta de exportações de baixo dinamismo internacional e importações que apresentam forte elasticidade em relação ao crescimento interno – impasse estrutural a que voltaremos a seguir.

A PI ressurge das cinzas desse fracasso. A julgar pelo aparente consenso entre os candidatos à Presidência e pelas opiniões divulgadas pela mídia, as posições liberais mais radicais estão no ocaso: haverá uma PI no próximo Governo.

Admitindo que esta conjectura proceda, cabe indagar a que objetivos servirá esta nova PI e quais suas características.

3.2. Para onde ir?

A pressão generalizada para aumentar a taxa de crescimento e a herança macro do presente Governo sugerem um primeiro objetivo para uma nova PI: o alívio da restrição externa. A ampliação do superávit do balanço comercial permitiria reduzir a dependência da entrada de capitais para equilibrar o balanço de pagamentos, reduzindo o ritmo de desvalorização do real e possibilitando reduzir a taxa de juros, beneficiando (pelas duas vias) as contas públicas. Para tanto, a PI deverá visar, simultaneamente, o aumento das exportações e a substituição de importações. Esta última é sempre qualificada como devendo ser “competitiva”, de modo a não despertar suspeitas de que se pretende voltar ao deprecado desenvolvimentismo.

Note-se que este é o objetivo que suscita consenso quanto à necessidade de uma PI, atestando o peso da restrição externa. Também não é ocioso notar que o consenso surge após três anos e meio de operação de um regime de câmbio flutuante, em que este sofreu forte desvalorização: embora os efeitos da desvalorização tenham tido o sinal previsto pela teoria, aumentando as exportações e reduzindo as importações, a magnitude da mudança é insuficiente para produzir um superávit comercial que alivie substantivamente a restrição externa. O consenso indica que poucos ainda acreditam que mecanismos horizontais de política macro são suficientes. Em outras palavras, reconhece-se agora que a PI tem que ter um forte conteúdo setorial, tal como reivindicado pelos evolucionistas.

O avanço de posições identificadas com o evolucionismo é evidenciado ainda por vários diagnósticos da balança comercial brasileira que usam o conteúdo tecnológico das importações e exportações para identificar problemas e sugerir soluções (por exemplo, Além et al., 2002; Erber, 2001; IEDI, 2001 e 2002).  Estas análises são concordes em apontar a perda de posição competitiva da indústria brasileira no mercado internacional. Esta perda é associada ao conteúdo tecnológico das exportações, que, por sua vez, reflete a estrutura produtiva nacional. Assim, embora durante a década de noventa tenha havido um aumento da participação de produtos de maior intensidade tecnológica nas pautas de produção e exportações nacionais, estas pautas ainda são  dominadas por produtos de média e baixa intensidade tecnológica. Em contraste, na pauta de importações  prevalecem produtos de média e alta intensidade. Como a elasticidade da demanda é, grosso modo, proporcional à intensidade tecnológica, a disparidade entre as pautas de exportações e importações brasileiras implica que, dada a mesma taxa de crescimento no Brasil e no mundo, as importações do país tendem a crescer mais do que as exportações. A demanda por altas taxas de crescimento no Brasil implica em uma tendência a déficits na balança comercial industrial. A problemática levantada por Prebisch há mais de meio século ressurge atualizada.

Este diagnóstico propõe uma estratégia: aumentar o conteúdo tecnológico da estrutura produtiva brasileira para, simultaneamente, reduzir importações e aumentar exportações. Esta conclusão óbvia encerra alguns problemas não triviais, que convém apontar para não despertar expectativas irrealistas.

Em primeiro lugar, retomando um ponto já discutido na seção II, há a questão do timing das medidas e seus resultados. Suponhamos, pelo momento, que a política já tenha sido definida em termos de objetos (setores e cadeias produtivas, atores, etc) e instrumentos (crédito, incentivos fiscais, capital de risco, etc) –  pontos a que voltaremos a seguir – e concentremo-nos nos resultados.

É plausível supor que a desvalorização do câmbio já tenha produzido a expansão “fácil” do saldo comercial, ampliando as exportações e contraindo importações, resultado reforçado pelo baixo crescimento de 2001 e do ano em curso. Ou seja, daqui para frente, conseguir de forma sustentada um superávit significativo na balança comercial requer alterações na capacitação tecnológica da indústria já implantada e a instalação de novos setores, mais dinâmicos do ponto de vista de saldo comercial, que também são mais intensivos em tecnologia. O cenário internacional também não favorece a obtenção de um saldo positivo sustentado, nem tampouco a ampliação dos fluxos de capital.

A transformação da capacitação tecnológica da indústria  requer a ampliação dos setores motores da inovação (eletrônica, biotecnologia e novos materiais) e dos setores difusores (notadamente bens de capital) e o aumento da competência de inovação nos demais setores. Supondo que tudo dê certo, os resultados na balança comercial só se farão sentir no médio prazo. Dada a premência de reduzir a dependência de capitais externos, parecer recomendável que, sem abandonar a agenda de médio prazo, elabore-se uma agenda de curto prazo, que busque maximizar as atuais competências para exportação. Centrada na operação da capacitação existente, esta é, essencialmente, uma agenda de remoção de gargalos – administrativos, financeiros, de protecionismo externo, etc – mais que uma agenda de PI9.

A questão do timing incide também sobre a escolha de setores. Como a maior parte das importações industriais brasileiras é composta de bens de produção, é necessário operar a PI por cadeias produtivas. Se o objetivo é obter resultados positivos na balança comercial o mais rápido possível, o critério mais imediato é o de escolher as cadeias que apresentam maiores déficits, ponderando importações e exportações pelas respectivas taxas de crescimento da demanda interna e internacional.  Prima facie, os complexos químico e eletrônico seriam prioritários.  A esta listagem, poderiam ser acrescentadas duas outras. A primeira,  voltada prioritariamente para o aumento de exportações, seria composta de setores onde a penetração de importações no consumo aparente do setor e da cadeia a montante seja baixa, mas tenham um bom potencial de agregar valor às exportações através de melhorias técnicas e de canais de comercialização, a exemplo do beneficiamento de produtos naturais e calçados. A segunda, composta de fornecedores de setores non-tradables, estaria dirigida à substituição de importações, principalmente de bens de capital.

O objetivo de ampliar a capacitação tecnológica em tempo curto torna recomendável  o uso do conceito de “sistema setorial de inovações”, em que busca-se coordenar a cadeia produtiva com seus fornecedores de conhecimentos. Com este mecanismo de identificação de gargalos e necessidades de investimento pode-se reduzir o tempo de maturação dos programas e aumentar a cooperação entre os agentes envolvidos, com efeitos de sinergia.

Corre-se, porém, com esta PI tangida pela urgência, dois riscos graves: o primeiro, de negligenciar setores que  ainda têm pouca presença na pauta comercial brasileira mas têm forte potencial de crescimento interno e externo e grandes efeitos de encadeamento tecnológico, a exemplo de produtos de biotecnologia e, o segundo,  de concentrar as atenções sobre a capacidade de produzir no país bens de maior intensidade tecnológica. Uma estrutura produtiva na qual os produtos mais intensivos em tecnologia tenham peso significativo mas que careça de capacidade de inovar é fragilizada pela rápida obsolescência desses produtos e pela dependência de fontes externas de inovação.

A perspectiva evolucionista sugere que deveríamos aproveitar a oportunidade aberta pela crise e tentar fomentar esses produtos de alto potencial e mudar o padrão de capacitação, incorporando à estrutura produtiva a capacidade de inovar. Do ponto de vista dinâmico, esta última asseguraria à estrutura produtiva a sustentabilidade da sua contribuição ao crescimento acelerado, seja no plano internacional, seja no suprimento do mercado interno.

Se o objetivo da PI abarcar, conforme sugerido, a transformação da capacitação tecnológica do indústria, de produzir a inovar, o uso dos sistemas setoriais de inovação é ainda mais importante, acrescido, agora, de uma função prospectiva.

Finalmente, o objetivo de reduzir a restrição externa tem, além de implicações setoriais, conseqüências em termos de atores sociais. Produtores de bens tradable serão objeto privilegiado desta PI. A inclusão de capacidade empresarial para o investimento em tecnologia, produção e comércio internacional entre os atributos desejados tende a favorecer empresas de maior porte e o processo de aglomeração entre empresas, especialmente nos setores onde as economias de escala são mais significativas. Uma vez mais, a premência de resultados pode ser um fator discriminante adicional, especialmente no desenvolvimento de novos setores, como é o caso de circuitos integrados. Caso venha a se optar, pelas razões acima, por firmas internacionais, a negociação com estas empresas deveria incluir a maior internalização possível da cadeia de suprimentos e de atividades tecnológicas que produzam externalidades.

O padrão de capacitação tecnológica que se observa na indústria brasileira – competência na produção e baixa capacidade de inovação – é histórico. Se for alterado no futuro próximo, a restrição externa terá cumprido, uma vez mais, o papel de alavanca das transformações estruturais da economia brasileira. No entanto, cabe a dúvida: suponhamos que esta transformação tenha lugar e que a restrição externa seja aliviada, permitindo maior crescimento, isto basta? Em outras palavras, os objetivos do desenvolvimento (ao qual a PI se subordina, conforme discutido acima) são: aumentar a taxa de crescimento,a qualidade/preço dos produtos ofertados, a oferta de empregos (especialmente os de maior qualificação) e a margem de soberania nacional?

Um desenvolvimentista dos velhos tempos responderia inequivocamente “sim” – a alteração das forças produtivas era a essência do desenvolvimento. No entanto, o longo período desenvolvimentista legou-nos, ao lado de forças produtivas renovadas, um padrão de desigualdade sem par. Tampouco as reformas dos anos oitenta e noventa lograram alterar este padrão. O “momento de transição” postulado pelos organizadores deste livro abre o espaço para incluir a redução da desigualdade como objetivo do desenvolvimento e da PI.

A PI pode servir a reduzir a desigualdade em, pelo menos, dois aspectos. O primeiro é atuar nas funções que a indústria cumpre como aprovisionador dos serviços sociais básicos, cuja carência é um dos principais problemas da população de baixa renda: saneamento básico, saúde, educação, habitação e transporte público. Parte significativa dos produtos industriais utilizados nestes serviços tem baixo conteúdo importado e, portanto, a ampliação destes serviços não incide fortemente sobre a restrição externa, embora dependa do alívio da restrição fiscal. Um programa de capacitação tecnológica voltado para estes produtos poderia reduzir o seu custo e, portanto, seu ônus fiscal.  No entanto, parece provável que o aumento de eficácia desses serviços envolva o uso crescente de bens e serviços de maior intensidade tecnológica, a exemplo da informatização de escolas públicas, visando reduzir o “abismo digital” e aumentar a empregabilidade dos educandos. Neste sentido, as duas PIs, voltadas para a redução da restrição externa e da desigualdade, convergem.

Uma vez mais, a exploração das particularidades de interdependência existentes na cadeia que vai dos fornecedores de conhecimento até o suprimento dos serviços ao consumidor (ou seja, um “sistema setorial de inovação”) permitiria diminuir prazos e custos, reduzindo o ônus fiscal desse tipo de programa.

Um segundo aspecto da desigualdade que pode ser reduzido por uma PI é o regional. No passado recente logrou-se uma relativa descentralização de atividades produtivas via incentivos fiscais. No entanto,  as restrições fiscais existentes limitam tanto o uso deste mecanismo como a margem de transferência da União para Estados e Municípios, estimulando a busca de novas formas de fomentar o crescimento econômico local.  Parte dos arranjos produtivos regionais tem escopo internacional (a exemplo dos pólos calçadistas e automobilístico) e estariam, portanto, incluídos no âmbito de uma PI voltada para a restrição externa. Outros arranjos, porém, têm um alcance mais restrito, embora relevante do ponto de vista local. Para este segundo tipo de arranjo poderiam ser desenhadas PIs específicas, definidas ao nível local, desenvolvendo as redes de cooperação existentes pela eliminação dos gargalos ao investimento e à capacitação técnica, administrativa e de vendas. Tal abordagem por pólos teria a vantagem de combinar três dimensões da PI:  setorial, regional e tamanho de empresa, posto que parte substancial deste tipo de arranjo produtivo local é constituído por pequenas e médias empresas10.

Para concluir, cabe enfatizar que a orientação da PI para a redução da desigualdade não se opõe  à PI para a aliviar a restrição externa. Em alguns aspectos, conforme apontado acima, as várias políticas são convergentes. Em outros, correriam em paralelo, embora usando metodologias semelhantes, que ensejam processos de “fertilização cruzada”. Em verdade, esta multiplicidade de PIs reflete apenas a diversidade de problemas que uma nova trajetória de desenvolvimento terá que abordar.

4. Instrumentos

Foge ao âmbito deste ensaio um detalhamento dos instrumentos de política a serem usados. No entanto, alguns comentários a respeito das suas características podem resultar úteis a precisar as propostas.

4.1. Redução de riscos e custos

Ao nível da empresa, os instrumentos de PI podem se divididos entre os que reduzem custos ou os diferem ao longo do tempo e os que reduzem riscos do investimento. Entre os primeiros estão, por exemplo, os incentivos fiscais e o crédito e entre os segundos, a proteção contra as importações, políticas de compras pelo Estado e o aporte de capital de risco.

Embora, obviamente, o “mix” de instrumentos varie caso a caso, parece provável que a intenção de induzir transformações estruturais em termos de composição setorial e capacitação tecnológica da indústria implique num uso mais intenso de instrumentos redutores de risco.

As reformas dos anos noventa reduziram o escopo de alguns dos tradicionais instrumentos redutores de risco, como a proteção contra as importações e as compras estatais. Seu uso, no atual quadro internacional, demandará maior engenho e capacidade de negociação, inclusive com empresas internacionais. Nesse sentido, milita a favor da nova PI a tendência observada nos países da OCDE de contrabalançar a liberalização comercial com políticas de apoio aos setores mais intensivos em tecnologia, inclusive das atividades científicas e tecnológicas que lhes dão suporte (Além, 1999; Erber e Cassiolato, 1997). Ao mesmo tempo, os objetivos da nova PI impõem cautela redobrada nas negociações de integração com áreas mais desenvolvidas como a ALCA e a UE, que implicam no risco de restringir severamente as possibilidades de transformação estrutural acima discutidas.

O aporte de capital de risco pelas agências de desenvolvimento do Estado, como BNDES e FINEP, deverá ser um importante instrumento da nova PI. Admitindo que a política macro, coadjuvada pela PI, leve a uma redução da remuneração relativa dos títulos públicos, diminuindo a “financeirização” do mercado de ativos, é de se esperar que as instituições privadas do mercado financeiro e de capitais venham, motu próprio, a aportar recursos de risco às empresas industriais, estabelecendo a necessária conexão entre sistema financeiro e produtivo privados   que caracteriza economias capitalistas complexas11. No entanto, numa fase de transição, o Governo deveria estudar o uso mecanismos fiscais e de política monetária (por exemplo, taxa de redesconto e depósitos compulsórios) para  direcionar os fundos do sistema privado para fins da PI, inclusive em parceria com as agencias de desenvolvimento.

Quanto aos instrumentos redutores de custos, aplica-se ao crédito o mesmo que foi acima discutido para o capital de risco. O consenso em relação à necessidade de uma reforma fiscal é forte e é de se desejar que o quadro político permita superar os diversos obstáculos que até agora impediram sua realização. Neste âmbito, cabe à PI reivindicar o estímulo seletivo aos investimentos em capacidade de produção e capacitação tecnológica.

Finalmente, ainda ao nível da empresa, é pertinente reconhecer a legitimidade da crítica liberal à concessão de benefícios sem reciprocidade. Estas terão que fazer parte explícita e transparente de todas as medidas tomadas no âmbito da PI, mesmo que expressas sob forma contingente. Da mesma forma, a natureza temporária e cadente dos benefícios é apropriada.

4.2. Políticas por sistemas setoriais de inovação

Embora empresas individuais sejam, em última instância, o objeto da PI,  a abordagem proposta para a nova política, por “sistemas setoriais de inovação”, em que estão combinadas as cadeias produtivas e as fontes de conhecimento necessárias para o seu desenvolvimento, implica em que o principal objeto da política sejam as cadeias produtivas. Desta forma, o grosso dos recursos alocados à PI será destinado aos programas setoriais e às empresas que deles participam. O atendimento “de balcão”, pulverizado entre várias empresas, teria caráter residual dentro da PI, embora mecanismos que atendem demandas pontuais, como a FINAME, fossem preservados. Esta orientação teria uma tripla vantagem: mobilizaria uma ‘massa crítica’ de recursos públicos, daria maior eficácia ao seu uso e estimularia as empresas a constituir e participar de programas setoriais, ampliando o escopo para a cooperação e geração de externalidades.

A flexibilidade é um atributo essencial da abordagem aqui proposta.  Flexibilidade na adequação de instrumentos aos objetivos setoriais e no plano regional. A descentralização da PI, especialmente as PIs orientadas para a redução da desigualdade provavelmente seria facilitada se fossem feitos programas de preparação das burocracias dos Estados e Municípios, à semelhança do realizado pelo BNDES com o propósito de adequar os últimos à Lei de Responsabilidade Fiscal.

A multiplicidade de objetivos e PIs e a própria abordagem por sistemas implica em inovações institucionais. Enquanto o sistema “de balcão” incentiva as instituições públicas a operarem de forma individualizada a abordagem proposta estimula sua cooperação. Para tanto, será necessário estabelecer mecanismos de coordenação entre as várias entidades públicas, em dois níveis, pelo menos: o dos programas setoriais/regionais e da PI como um todo. O Estado brasileiro já experimentou algumas formas institucionais que podem servir de ponto de partida para esse fim: a gerência por projetos do Ministério de Planejamento e o Conselho Monetário Nacional (em sua forma atual). A experiência indica, porém, que qualquer forma institucional corre o risco de ser uma casca vazia se os detentores de poder não lhe derem substância – nenhuma PI será eficaz se o Ministério da Fazenda não a validar. Por sua vez, o Ministro da Fazenda não aplicará parte do seu capital político numa nova política, como a PI aqui sugerida, se as forças políticas que se expressam através do Presidente da República e do Congresso e na sociedade civil não fizerem pressão nesse sentido. No fundo, a existência de uma PI e suas características são, como o próprio nome indica, decisões políticas.

5. Conclusões

Argumentou-se aqui que o retorno da política industrial à agenda nacional não é fruto do acaso – ao contrário, reflete o fracasso de um projeto de desenvolvimento perseguido durante mais de uma década. O momento presente, mais que uma transição política, oferece a possibilidade de mudar esse projeto.

Formou-se, recentemente, um primeiro consenso quanto a alguns objetivos que a nova PI deverá buscar: aumentar as exportações e reduzir as importações, visando aliviar a restrição externa e, indiretamente, a restrição fiscal, que pesam sobre a macro brasileira. Também parece haver um consenso sobre a necessidade de dar conteúdo setorial e coletivo a estes objetivos, enfocando os setores segundo o ângulo da cadeia produtiva. Há também um consenso sobre a prioridade a ser dada à incorporação de novos setores (notadamente nas cadeias eletrônica e  química) à matriz produtiva, assim como ao aperfeiçoamento generalizado da capacidade tecnológica e de vendas no exterior.

Finalmente, testemunhando o legado positivo da reforma liberal, há um concordância quanto à natureza transitória, cadente e transparente do apoio estatal às empresas, sujeito sempre à realização de objetivos previamente acordados.

O consenso, parece-me, pára aí. Não é pouco, considerando o passado recente, mas sugiro que deve-se ir além.

Em primeiro lugar, argumento que essa nova estrutura só é dinamicamente sustentável se desenvolvermos uma capacidade de inovação interna, rompendo uma condição histórica do nosso subdesenvolvimento – sermos, no máximo, capazes de produzir. Para tanto, a Pi deveria agregar à cadeia produtiva as fontes de conhecimento (operando por sistemas setoriais  de inovação) com uma visão prospectiva e privilegiar mecanismos de política que reduzam riscos e favoreçam a ação coletiva.

Em segundo lugar, sugiro que os objetivos do desenvolvimento não se esgotam no desenvolvimento de “novas forças produtivas”, por melhores que sejam seus resultados. A redução da desigualdade é um objetivo prioritário, que merece tratamento específico, além dos efeitos decorrentes do crescimento. PIs podem servir a esse objetivo segundo, pelo menos, dois ângulos: suprir os serviços sociais básicos e reduzir as disparidades regionais.

A política industrial tem, por certo, outros objetivos relevantes, alguns tangenciados apenas no texto (como o alívio das restrições fiscais) e outros que minha vã filosofia não percebe. Exatamente por levantar esta temática – os objetivos do desenvolvimento – o debate sobre a política industrial é agora especialmente oportuno.

Referências Bibliográficas

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Além, C; Mendonça de Barros, J.R e Giambiagi, F. (2002) Bases para uma política industrial moderna, mimeo, BNDES, Rio de Janeiro.

Bielschowsky, R. e Mussi, C. (2002) Políticas para a retomada do desenvolvimento - reflexões de economistas brasileiros, IPEA e CEPAL, Brasília.

Erber, F. (2001) “O padrão de desenvolvimento industrial e tecnológico e o futuro da indústria brasileira”, Revista de Economia Contemporânea, Vol. 5, n. especial

__________ (2002) “A portfolio approach to investment in technology – some uses and theoretical implications”, em R. Constantino (org.) Institutional conditions to enhance innovation. Theoretical considerations and empirical evidence, UNAM, Mexico, no prelo.

Erber, F. e Cassiolato, J. E. (1997) “Política industrial: teoria e prática no Brasil e na OCDE”, Revista de Economia Política,vol. 18, n.3

IEDI – Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (2001) “Exportações líquidas e substituição de importações: análise da década de 1990, os efeitos da mudança da política cambial de 1999 e as perspectivas brasileiras diante da desvalorização de 2001”, mimeo, São Paulo.

__________ (2002) “A política de desenvolvimento industrial: o que é e o que representa para o Brasil”, mimeo, São Paulo.

La Rovere, R., Erber, F. e Hasenclever, L. (2002) “Industrial and technology policy and regional development: promoting clusters”, em J.M. Caravalho de Mello e H. Etzkowitz (comp.) Triple Helix III – the endless transition, CD ROM, COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro.

Lall, S. (1994) “The East Asian Miracle: does the bell toll for industrial strategy ?”, World Development, vol. 22, n. 4

Nath, S. (1969) A reappraisal of welfare economics, Routledge & Kegan Paul, Londres.

World Bank (1993) The East Asian miracle: economic growth and public policy, World Bank, Washington.

Perspectivas da América Latina em Ciência...

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Perspectivas da América Latina em Ciência e Tecnologia

Fabio S. Erber, Parcerias Estratégicas, nº 8 – Maio 2000. – Citações: Scopus

No caso de Ciência e Tecnologia (C&T) na América Latina, a recorrência de algumas dificuldades ao longo de várias décadas permite defini-los como problemas estruturais, onde operam características de cumulatividade, rigidez e fixação de trajetórias. Na primeira seção foi realizada análise histórica estática comparativa e, na segunda foi desenvolvido um mínimo esquema analítico. A terceira seção discute a evolução das atividades de C&T na região nos anos 90 à luz do padrão de desenvolvimento adotado, explorando as implicações da base desse padrão - as reformas estruturais das instituições –sobre as atividades científicas e tecnológicas. A quarta seção apresenta as conclusões quanto às conclusões quanto às perspectivas de C&T na América Latina, à época.

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Structural reforms and science and technology...

 1. Introduction

 This paper analyses the science and technology policies (STP) in Argentina and Brazil during the nineties. It begins (section 2) by a brief  excursion around the setting in which such policies were conceived and performed...

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Structural reforms and science and technology policies in Argentina and Brazil

Fabio S. Erber, Texto preparado para o Seminário “Políticas para fortalecer el Sistema Nacional de Innovación: La experiencia internacional y el camino empreendido por la Argentina”, organizado pela Secretaria de Ciencia y Tecnologia, Buenos Aires, Setembro 1999.

Este artigo analisa as políticas de ciência e tecnologia (STP) na Argentina e no Brasil durante os anos noventa. Começa (seção 2) por uma breve excursão em torno do cenário em que tais políticas foram concebidas e executadas - a onda de reformas institucionais que engolfaram os dois países durante esse período. O principal objetivo dessa excursão é discutir as implicações das reformas para o desempenho das atividades de C & T (S & T), descritas na Seção 3. A próxima Seção discute as principais características do STP nos dois países - seus objetivos, instrumentos e resultados. A seção 5 discute as medidas de STP relacionadas ao MERCOSUL. As seções 2 a 5 enfocam o presente e o passado recente. A última Seção apresenta as conclusões do artigo e lança um olhar cauteloso para o futuro.

 1. Introduction

 This paper analyses the science and technology policies (STP) in Argentina and Brazil during the nineties. It begins (section 2) by a brief  excursion around the setting in which such policies were conceived and performed – the tidal wave of institutional reforms which engulfed the two countries during this period. The main aim of such excursion it to discuss the implications of the reforms for the performance of S&T activities (S&TA), described in Section 3. The next Section discusses the main features of the STP in the two countries – their objectives, instruments and results. Section 5 discusses MERCOSUL-related STP measures. Sections 2 to 5 focus on the present and the recent past. The last Section  presents  the conclusions of the paper and casts a wary eye to the future.

 

2. The Concept of Structural Reforms, S&TA and STP

Looking at  the paths of development followed by Argentina and Brazil over the last fifteen years two strong features emerge: first, the degree of interdependence between the two economies; second  the similarities, the parallelism which exists in the policies pursued in the countries. The first phenomenon is largely attributable to the bilateral agreements of the mid-eighties and more recently to the Assuncion Treaty which created the MERCOSUL. As a result of such policies, the two economies have become inextricably interdependent in terms of trade and investment, firms (especially transnational companies – TNC) look at the two countries as a single market and cultural ties have tightened. However, the integration of STP is very limited (as we shall argue in more detail later on) – in both countries STP  retain a national focus. A possible explanation for this is that in the two countries STP  are marginal to the structural reforms which have dominated their environment during  the nineties. STP are weak swimmers in a strong tide – they can hardly support each other.

This argument brings to the fore the second feature mentioned above: the parallelism of structural reforms. The way in which the reforms were conceived and implemented strongly conditions the STP and the S&TA and it is by the reforms, by the environment of science and technology policies and activities, that the analysis should begin.

The origin of the reforms can be traced to the failure of the policies of the Alfonsin and Sarney governments during the mid-eighties to bring about economic stability and growth, coupled to a strong consensus between the international financial and industrial community and the governments of the main industrialised countries about what should be done in Latin America to produce stability and growth and, at the same time, support their stakes in the region. The Ten Commandments of  the Washington Consensus are too well known to need repeating here (Williamson 1990),  but it is worth recalling that the Consensus did not lay a blueprint for the sequencing of the reforms; neither was it clear about how growth would result from the reforms, except for a faith that, given the “right” institutions (“market-friendly”) the market mechanisms (national and international) would produce the desired result.

“Structural reforms” is an expression with deep emotional and political undertones and full of ambiguities. In the early sixties it was the banner of the left. In the nineties, it changed hands. Present-day evolutionary theories argue that development is the result of the co-evolution of two structures: productive and institutional. The theoretical underpinning of the reformers of the early nineties — traditional neo-classical economics enhanced by the new institutional economics and public choice theory — focused on institutions only. If the institutional structure was duly reformed, development would follow. The market and comparative advantages would look after the productive structure.

In the view of policy-makers, growth would result from a complex process in which two virtuous circles were entwined. The first circle was related to the process of globalisation (defined as the growth of trade and investment above the growth of production and the elimination of distinctions between foreign and national capitals). Trade and foreign direct investment (FDI) would introduce competitive pressure into the erstwhile protected markets and bring in more modern machinery and inputs, increasing productivity. Trade and FDI are closely related: FDI requires freedom to import but, at the same time, has a greater propensity to export. In the long run such investment would lead to increases in productivity and hence to greater exports. It did not matter that a considerable part of FDI was directed to purchasing local (private and State-owned) firms, since this was a prelude to increases in productivity and greater exports.  Therefore, the large deficit in the transactions account of the balance of payments was a temporary phenomenon as was the reliance on short-term international finance to fill in the foreign exchange gap. By the same token the very high interest rates required to attract financial capital would be short-lived.

The second virtuous circle was related to the internal market. Here, trade liberalisation would lead to a progressive income distribution by acting as a brake on price increases by domestic producers and regional  integration would enhance the domestic market further. Price stability would provide entrepreneurs with long term horizons. Privatisation and de-regulation would coalesce with imports and FDI to increase competition. Wider markets, positive expectations and greater competition would lead to new investments and trade liberalisation would allow the imports of new vintages of machinery and inputs and therefore to increases in productivity, exports and growth. Fiscal reform would support the decline of interest rates and more “flexible” labour legislation would reduce costs and increase international competitiveness. The adoption of  an over-valued exchange rate strengthened the mechanisms of the two circles, linking further the stabilisation and growth components of the strategy.1

The establishment and operation of the two virtuous circles was fully entrusted to market mechanisms enhanced by State reform. If STP had a role, it would be found in the eventual failure of such mechanisms. But the very abundance of market failures poses a strategic problem: by which failure should STP begin? Welfare theory does not provide an answer to that question since in the presence of several failures and being impossible to remove them all simultaneously, there is no a priori Paretian criterion to distinguish between two imperfect positions (Nath 1969). External criteria deriving from other economic and political considerations must be introduced to select priorities, as Lall (1994) argued was done in Southeast Asia.

A possibility, adopted throughout the world, would be to establish sectoral priorities, since one of the main aims of STP is to support the change of the productive structure. Potato chips are not equal to computer chips: there are sectors which are more dynamic because they are more S&T-intensive and which supply the means of technological change to other sectors. According to their technical characteristics and the role they play in the process of creation and diffusion of technology different types of sectors require different policies. STP is necessarily differentiated by sectors (Erber 1992). But to the to the reformers of Latin America sector-specific policies where anathema, equated to “picking the winners”, no matter how strong the evidence that such policies had served well other newly-industrialised countries such South Korea and Taiwan2.

In other words, the concept of development by institutional reform adopted in the two countries implied that STP was limited to intervene only when the market failed and to do so by means of “horizontal” measures, designed to serve all sectors alike.

Although the view of development summarised above was shared by the policy-makers of the two countries, adherence to it was much stronger in Argentina than in Brazil – na indication that “history matters”. To take a few examples from the reforms: in Argentina trade liberalisation run faster and deeper,  privatisation was quicker and included even the oil company, a symbol of national development.

The silence about differences among sectors was not complete ( the productive structure is like the naturel, chassez-le il revient au gallop!), especially in Brazil, which had the strongest tradition of sectoral policies. Although the Informatics Policy of the eighties was abhorred by the new policy-makers since it favoured local entrepreneurs and local technology (and was a bone of contention with the United States), it was replaced by special fiscal incentives to the sector (in fact, the electronics complex) and by a special programme to stimulate software exports, discussed below. The main development agency, the National Bank of Economic and Social Development (BNDES) reformed its structure to introduce departments responsible for sector studies, by the mid-nineties started specific programmes to support sectors most affected by import competition (e.g. shoes) and, more recently, has announced its intention to intervene in petrochemicals and steel in order to clear the imbroglios of  crossed equity participation and size of enterprises resulting from the privatisation process. In 1999 the Government created a new Ministry for Development out of the old (and highly inefficient) Ministry of Industry and Trade and put BNDES under its jurisdiction. Ministry’s high officers are presently holding meetings to define sector policies

The social and economic pact which had produced in Brazil what Castro (1994) has aptly termed “the social convention for development” was resilient – sixty years of history could not be abolished by fiat. Although the pact had come asunder and lacked any strategic direction from the State its fragments still marched on under the guise of sector policies. Macroeconomic policymakers deprecated such measures but turned a blind eye on them. Nonetheless, even those within the Government who advocated a “policy for investment and competitiveness” (Mendonça de Barros and Goldenstein 1997) did not go as far as presenting a “vision” of  the structure of the sectors in which intervention was introduced  (justifiable to compensate the well-know market failures as regards myopia and co-ordination, as even the World Bank accepts) and, much less, a “vision” of the overall industrial structure. The latter authorities retained an ad-hoc view of sector policies – the State as fireman.

Even  Argentina, where adherence to the reform orthodoxy was strongest, succumbed to temptation and introduced in 1991 a special regime for the automotive sector, based on import restrictions and export incentives, duly followed by Brazil three years later, with a significant difference: incentives for local purchases of capital goods, which did not exist in the Argentinean automotive regime. Such difference reflects not only the larger role of capital goods in Brazilian industrial structure but also a lasting commitment of Brazilian policy makers to industrialisation. Setting tariffs on machine-tools at zero level as Argentineans policy-makers did in 1992 was not politically feasible in Brazil, no matter what the macroeconomic planners said about the virtues of importing  capital goods. Quite the contrary, FINAME, the subsidiary of BNDES in charge of financing purchases of  equipment, expanded its operations.

Such differences are present in STP too. In Argentina laissez faire for S&TA prevailed until 1996, when the Secretary of Science and Technology resurrected from the ashes. In Brazil the Ministry of Science and Technology was for a while transformed into a Secretary attached to the Presidency but soon recovered its ministerial status and, no matter how limited its resources and power, it was taken for granted that a STP had to exist. It is also noteworthy that in Argentina the two official STP plans (GACTEC 1997, 1998) justify the policy by virtue of market failures, while in Brazil it is not felt that such justification is necessary.

Notwithstanding such deviations, in both countries the reform rhetoric and plans were adopted wholeheartedly by the macroeconomic policy-makers, which laid the ground rules whereby development should resume. In both of them the sequencing was similar, albeit with the differences in speed and force above mentioned: it begun by trade  liberalisation, by the privatisation of State enterprises, elimination of legal differences between local and foreign capitals and by the reduction of State regulation (e.g. as regards foreign capital). Financial liberalisation and new institutions intended to increase competition (e.g. laws on intellectual property) followed, but State, fiscal and labour legislation reforms have not been completed to date. The latter provide ammunition for those who argue that the reform path has to be trod on.

Let us forget the failures of the market,  suppose that the model had worked and high and sustained growth had been achieved and then examine the consequences for S&TA. To simplify, let us concentrate on S&TA of enterprises since the latter were, by definition, the main actor of the model. To do this it is useful to take a “portfolio” approach, whereby the firm is seen as a bundle of assets organised by routines and conventions which distributes its expenditures on new assets according their expected costs, revenues and uncertainties over time. According to such view, technological assets are just one of the many assets  in which a firm may invest3. Moreover, technology assets are a portfolio by themselves, with different expected costs, revenues, uncertainties and timing. The structure of the latter portfolio defines the “technological strategy” of the firm.

The amount of investment a firm does in technological assets is conditioned by the technological opportunities and by  the type of competition and user-producer relationships it faces in the sectors in which it operates, as well as by growth prospects, determined be macroeconomic conditions such as the rate of growth of the economy, the degree of  international openness  and income distribution. A crucial  determinant of such investments is the national market for credit and capital, not only because it defines the availability of finance for technological assets but also because it defines the opportunity cost of technology investment (a feature normally overlooked in evolutionary analysis because it does not operate in the context of a “monetary economy” in the Keynesian sense)4. Obviously, the level of investment in technological assets is conditioned not only by macro and mesoeconomic factors: micro factors, such as the previous accumulation of technological assets and the routines and conventions attached to such history play an important role as does the ownership and size of the firm and its financial capability to increase debt and/or  run risks.

Technological assets may suffer depletion in the same way (and probably faster) than physical assets – e.g. by closing down labs, disbanding engineering teams, but it is assumed here that a firm has to maintain a minimal level of expenditures on technological assets to remain in business (e.g. quality control and for minor product and process improvements). Such level is largely a consequence of the macro and mesoeconomic factors outlined above. Moreover, the increase in technological assets has also limits, given by a combination of meso and micro factors. In other words, firms invest in technology according to a floor and ceiling pattern.

Then, following  the portfolio approach outlined above, what would have happened to the investment in technological assets had the reform growth strategy performed according to plan? A higher and sustainable rate of growth combined with an increase in competition stemming from  trade and investment liberalisation and de-regulation would probably lead to higher investments in technology, reinforced by longer time horizons and lower interest rates and lower wage costs. The floor of the investment level in ST&A would probably be shifted upwards. At the same time, globalisation (trade and investment) would increase the  time and competitive pressure on firms to use international process technologies and to supply products according with international standards. In other words, the idiosyncratic element of S&TA – the local element – would be discouraged in terms of uncertainty and revenue. Therefore imports of technology (embodied and disembodied) would become the most valuable asset in the technology portfolio. Although such imported assets require complementary local assets to be properly used (e.g. production engineering and detailed design skills) so as to adapt processes and products to local conditions, the local assets (many of which were already available in Argentina and Brazil as a consequence of the previous period of industrialisation) do not require a large deployment of resources and time to develop. Therefore the ceiling of the investment level would tend to be low.

A further linkage between the macroeconomic policies and S&TA may be found through the portfolio approach outlined here. Two main important features of the structural reforms were higher internal interest rates and lower exchange rates. Both lead to a preference for imported assets, especially in the cases of Argentina and Brazil where stability was “anchored” by an over-valued exchange rate and rates of interest were kept high to attract financial capital to fill in the current transactions account. Moreover, high interest rates tend to shift the composition of the overall portfolio towards financial assets and the structure of the technology portfolio towards investments in assets with relatively short periods of maturity. In other words, monetary and exchange policy tended to favour imports of technology and investments in local S&TA directed to changes in management organisation and adaptations of products and processes. In this context, firms having access to international sources of finance (i.e. with lower interest rates and longer maturity) were better placed to invest in local S&TA.

Given the macroeconomic strategy outlined above, the role of FDI in the definition of the ceiling of investments on technology is critical. First, international firms are supposed to set the pace at which the economy is growing and, therefore, the intensity of technological efforts. Second, more directly, by their size and  connections international firms are better placed to carry out more ambitious technological programmes (if they are likely to carry them out is an issue discussed below). Third, they exert an important influence on the S&TA investments of their suppliers and customers, as well as of their local competitors. Fourth, FDI has transferred to foreign ownership some of the local firms which had developed significant technological assets, in the private sector (e.g. the leading auto parts producers) and privatised public companies (e.g. telecom). Finally, FDI dominates the sectors which are more technology-intensive within the productive structure of the two countries (especially in durable consumer goods and capital goods production).

Prima facie, it seems unlikely that firms which have easy access to technological assets already developed elsewhere (i.e. which represent sunk costs from the point of view of the group as whole) will replicate such investment under conditions where there are less economies of scale and scope and less externalities deriving from a long-established national system of innovation. Investments which would be necessary would be geared to adaptations of products and processes to specific local conditions, such as raw materials (e.g. producing pulp and paper based on short fibre eucalyptus) or income distribution (safety devices in autos). Under such circumstances, R&D facilities set up by the companies FDI purchased could become easily redundant.

Although the broad picture outlined above is consistent with S&TA conducted by international companies in Argentina and Brazil in the past, there are variants which may be important5. First, a considerable part of recent FDI was from firms already established in the two countries. The local subsidiaries of such companies have already developed some important technological assets in terms of engineering capabilities which may be used within the group, leading to an eventual upgrading of local S&TA. Second, MERCOSUL enlarged market in many cases led the international group to attribute greater responsibility to their subsidiaries in Brazil or Argentina, often extending to the rest of Latin America. Third, the trend towards “global” products, standardised urbi et orbi, coexists with the trend towards more regional approaches, where the accumulated technological assets of Brazilian and Argentinean subsidiaries may be important. Finally, not all acquisitions of local firms were in fields where the purchaser already had fully fledged technological assets – some had the objective of acquiring simultaneously market share and technological assets. In the latter case, one may expect an expansion of S&TA rather than its reduction.

Notwithstanding the nuances above painted, the overall picture of FDI S&TA seems to be one in which the level of technological investment is relatively low, designed mainly for adaptations of innovations produced elsewhere.

The role attributed to FDI in the overall growth strategy has another significant, stemming from denial rather than affirmation. An important determinant of STP in the past was the desire for greater national autonomy. Autonomy (or nationalism) evolved from the control of natural resources in the thirties to technological capabilities in the seventies and it was always associated with national enterprises, private and – quite often – State- controlled. In this view STP was a means for achieving autonomy and its legitimacy was a consequence of this functionality.

To sum up this old view, foreign firms would not transfer to their Latin American subsidiaries innovation capabilities, so national firms were the main actor for strengthening technological autonomy. However, market mechanisms tended to operate so as to reduce the technological capabilities of national firms to adaptation too. Therefore, State intervention was required to stimulate national enterprises to upgrade their technological programmes. Such intervention did not require failures of the market to be justified – national interest in terms of greater autonomy and (supposedly) entry in the new industries and services which warranted further development sufficed.

Such view played a much stronger and lasting role in Brazil than in Argentina and it may at least partially explain the different trajectories followed by STP in the two countries during the preceding decades.

It is beyond the scope of this paper to discuss the virtues and shortcomings of such view, but is important to point out that the prevailing view, which concentrates on the market, denies any significant difference between capitals of distinct origin  and looks upon FDI as the carrier of modernity, completely reverses the rationale of the old STP. Whatever legitimacy it held in the past by its autonomy-enhancing properties is not only negated but militates against it, as a symbol of a past that should be forsook6.

 

3. Reforms and S&TA in Argentina and Brazil

The reform path followed by the two countries was similar. Trade and foreign investment were indeed liberalised. As foreseen, imports soared, but, alas, exports lagged behind, not only because commodities performed poorly in the international market but also because FDI (which did come in) had (as expected) high propensity to import, often disarraying whole productive chains, but did not conform to expectations as regards exports. This was in part due to the fact that a considerable part of FDI came in to buy local enterprises7, many of which, such as the public utilities, were engaged in non-tradable activities but also because most of the tradables-related FDI has the national markets as a focus, or, at best, the MERCOSUL enlarged market.

Let us consider some evidence. From many points of view Argentina could be taken as a show-case for the reforms.  As shown in Table 1, albeit starting from very depressed levels, growth rates and investment were very high from the inception of the Plan de Convertibilidad (which pegged the peso to the dollar) until 1995, when the Mexican crisis took its toll. Nonetheless, the economy recovered fast, partly as a result of the over-valuation of the Brazilian currency, and achieved high growth rates in 1997. Growth rates  plunged back in mid-1988 and in 1999 are negative, partly as a result of the drastic devaluation of the Brazilian currency early this year.

Brazil started reforms in the beginning of the decade too, but in the early nineties an ill-conceived stabilisation plan led the country to its deepest recession ever. Inflation was curbed only in 19948, as a result of the Plano Real, leading to high growth rates in 1994/95 and to a mini-cycle of investment. This growth spurt was short-lived, since the Government, fearing inflation would return and the balance of payments deficit would become unmanageable, put the brakes on the economy. For the next three years the Government fought an inglorious battle to keep its foreign exchange policy9, at the cost of holding the highest interest rates in the world (except Russia), only to devaluate in February this year. As a consequence, during 1996/98 growth rates and investment have been modest and the most recent estimates for 1999 put growth, at best, at zero level (see Table2 ).

In both countries unemployment has soared to historically unprecedented and dramatic levels and the overall public deficit (central Government and provinces/states) is proving very difficult to control (see Tables 1 and 2), though not for lack of IMF pressure. In fact, in the recent past both countries have been obliged to seek help from the IMF to overcome balance of payments problems.

Data on S&TA  performed by enterprises in the two countries are limited. For Argentina GACTEC (1998) and INDEC (1998) present the results of  a survey covering 1534 enterprises, of which  534 (34.8%) declared expenditures for “innovation”, but only 278 (18%) had formal structures for R&D.

“Innovation” encompasses from R&D to purchases of capital goods to be used in new products or processes. In order to focus on S&TA, we adopted a slightly more restrictive approach by including only intra-muros S&TA (R&D and non-R&D), licences and technology transfer from abroad and technical agreements with local institutions. As shown in Table 3 between 1992 and 1996 total expenditures on S&TA by the innovating firms increase by 57%, more than their sales, increasing the S&TA intensity from 1.28% of sales to 1.38%. Looking at the structure of such expenditures (ibid.) we see that the share of R&D within intra-muros expenditures and within total expenditures declines, while licenses and technical transfer expenditures increase their share substantially, as well as their intensity over sales. Imported technology expenditures were 80% higher than R&D expenditures in 1966, up from  49% higher in 1992. Reliance on local institutions, limited to begin with, declines over the period, accounting for only 8.5% of S&TA expenditures in 1996.

Such data seem to confirm the argument of the previous section: led by a growing economy, firms increased their outlays in S&TA (starting from a very low level) and, simultaneously, increased their reliance on imported technology, increased non-R&D activities (presumably, adaptations of imported technology) and reduced contacts with local research institutions. Data on technology embodied in capital goods confirm the trend towards imports. Between 1992 and 1996 new technology embodied in capital goods as the share of total investments performed by the firms remained the same (27.4%) but while in 1992 imported capital goods accounted for 43.7% of total embodied technology in 1996 this share was 53.1% (GACTEC 1998, p.129).

Innovation efforts in Argentina manufacturing industry in 1966 were aimed mainly at improving the quality of products, widen the product range and reducing labour costs. The bulk of R&D (60%) was directed to product development. The sectors in which innovation efforts are strongest are chemicals (especially pharmaceuticals and pesticides) and food industries. The latter, together with steel and non-ferrous metal products, also present the largest increase of expenditures on innovation. Those are industries which went through an important process of  restructuring and growth during the nineties and grew faster during the 1992/96 period (ibid.).

The fact that sectors which present a high intensity of local natural resources and face a strong demand are the heaviest spenders on innovation fits in well with the pattern outlined above and with the behaviour of firms observed in Brazil (see below). What is at odds with the Brazilian experience is the survey finding that the intensity of innovation expenditures is inversely correlated with enterprise size and with  foreign ownership of the enterprises. Given the relative size of foreign firms in Argentina the two findings may be connected. After presenting the Brazilian data we suggest a possible explanation for the difference observed in the two countries as regards the intensity of innovation efforts of foreign companies.

INDEC (1998, p.55) points out the main obstacles to innovation perceived by the enterprises interviewed. The five most important deterrents are (in decreasing order of importance): lack of appropriate sources of  funding; excessive economic risk; high costs; market size and too long time for recouping the investments. Cost-related factors rank third in the list and the other four obstacles are risk-related. In other words, Argentinean firms seem to conform to the portfolio approach.

For Brazil, in the turbulent and depressed early years of the decade, evidence from sector studies suggest that firms either reduced their expenditures on innovation (mainly by cut-backs on personnel) or shifted the focus of such expenditures towards short term goals, geared mainly to cost reductions – in line with the overall defensive strategies followed during that period10. A cross-section study for 1992 (Coutinho and Ferraz 1994) shows out of 495 enterprises interviewed more than half (54%) informed that they did not invest in R&D. Those which did, intended to maintain on average the same (low) intensity of expenditures (0.7% of earnings) between 1987/89 and 1992. Although  R&D intensity tended to be higher in sectors which are internationally technology-intensive (e.g. industrial automation), the most important increases in R&D/earnings ratio were observed in low-tech sectors such as cement, leather shoes and clothing.

For more recent years the only available data on S&T expenditures by enterprises are collected by ANPEI (Brazilian R&D Association of Industrial Enterprises), an  organisation akin to the Industrial Research Institute of the United States. ANPEI collects its data since 1992, based on a very thorough questionnaire, which firms respond to voluntarily (and often find difficult to answer). As a consequence, the number of respondents varies considerably from year to year11. Recently, Sbragia et al (1999) have analysed the evolution of a small sample of respondents over the period 1993/1997. The 86 firms which compose the sample are mostly Brazilian-owned, medium-sized or large and concentrated in the manufacture of chemical products (21%), industrial machinery (14%) and electro-electronics (12%). Therefore, the sample cannot be taken as representative of the Brazilian industry. Nonetheless, the data presented by the authors present some interesting features.

As shown in Table 4 the intensity of R&D&E (research, development and non-routine engineering) over the period 1993/97 increases in 1994 (1.28% of earnings), when economic and political conditions were very favourable and then steadily decline, to 1.09% of earnings (below the 1993 level). As expected, the share of expenditures accounted for by technology acquired abroad practically doubles over the period. The brightest feature is given by the share of R&D in total expenditures which increases from 1993/94 to 1995/97 from 50 to about 60%. Although  this may be due to changes in data classification12,  the increase of the share of R&D, which partially falsifies our hypothesis, requires further research.

A comparison with GACTEC data for 1996, arguing that Brazilian firms spent more on R&D in absolute and relative terms13 is tempting but should be viewed with extreme caution given the nature of the two samples as regards sectors and firm size.14

Quadros et al. (1999) have recently analysed the results of a wide-scale study done in the State of São Paulo by Fundação SEADE, the agency of the State in charge of  producing statistics. The survey covered 41 193 enterprises and the authors show that 24.8% of such firms introduced product and/or process innovations during the years 1994/96, a share substantially lower than the share of innovative firms reported by GACTEC (1998), although methodological differences between the two studies inspire great caution in such comparison. Quadros et al. report that innovations are positively correlated with technology-intensiveness of the sector of activity of the enterprise, size of the enterprise and foreign-ownership (i.e. the latter tend to introduce more innovations than Brazilian-owned firms).

The same authors study the intensity of technological efforts of firms with more than 99 employees by using the number of graduate employees engaged in R&D activities. 8905 persons are employed by the 3422 firms studied – a low average of 2.6 persons per firm. The intensity of effort (the share of graduate R&D staff in total employment) is 1.2% on average. Such intensity is higher in sectors of medium technological opportunities, such as specialised equipment suppliers and scale-intensive sectors (motor vehicle and metal products), which is consistent with the pattern of competitiveness of the Brazilian industry. Since foreign-owned firms tend to dominate the more technology-intensive sectors, the two factors tend to be co-related. Intensity is higher in foreign-controlled firms, except in sectors producing machinery (electrical and mechanical) and  electronics equipment for telecom. Both sectors bear out the past purchase policies of State enterprises, which exerted pressure on their suppliers to increase their local technological activities.

Using the same indicator used by Quadros et al. for Argentina, we find that GACTEC (1988 p.29) reports that engineers accounted for 20.3% of the R&D staff of 455 firms which declared they had invested in R&D in 1996. Applying this ratio to the R&D staff of the wider universe of 534 firms, it yields an average of 1.8 engineers per firm and an intensity (R&D engineers/ total employment) of 0.62% – roughly half that of the State of São Paulo.

As mentioned, the findings of Quadros et al. on the influence of capital ownership on the introduction of innovations and the intensity of innovation efforts stand in contrast with GACTEC (1998) observations. A possible explanation, which deserves further research, may lie in the restructuring of foreign companies in the region following the MERCOSUL. It is possible that many of such firms have concentrated their technological activities for the region in Brazil, the largest of the two markets (and where fiscal incentives started earlier and are more significant).

According to Quadros et al. the firms in the State of São Paulo aim their innovation efforts mainly at product quality improvement and production costs reductions – a pattern observed across the size spectrum. Consistent with this finding, their main sources of information are either customers or materials suppliers, followed by competitors. However, for large firms (500 or more employees)  the internal R&D Department is the second most important source of information, preceded only by clients. Other local institutions such as consulting firms, universities and research institutes play a minor role in providing information for innovation, as do publications and patents. In Argentina  suppliers and customers are two of the most important sources too but the internal R&D appears to be the main source of information. Similarly to Brazil, other components of the NSI (universities, research institutes, etc) play a negligible role as sources of information (INDEC 1988,p 54).

In other words, the study of the sources of information for innovation points to the importance of the productive chain (user-supplier relationships). From this point of view, the disruption of such changes caused by import liberalisation, leading to the replacement of local suppliers by imports, may be detrimental to local innovative efforts. On the other hand, increasing exports may act in the opposite sense, providing more advanced sources of information. Needless to say, such effects vary considerably between sectors, according to their foreign trade content.

If one includes capital goods purchases within innovation efforts (as GACTEC 1998 does), they dwarf  all other types of expenditures (ibid. p.129). Such inclusion is partly justifiable on the ground that they may be complementary assets. Since the investments recently made in Argentina and Brazil seem to consist mainly of limited expansions of capacity, by the addition of new pieces of  equipment coupled to changes in the organisation of production (with the outstanding exception of the motor vehicle industry), this pattern of investment is consistent with the incremental S&TA performed. The history of enterprises in Argentina and in Brazil show that, given the limited scope of their innovation activities, it is only when firms introduce major changes in their productive capacity that they introduce more radical process and product transformations. The innovation capabilities which underlie the new products and processes tend to be developed abroad. In other words: while in more technologically dynamic economies the development of innovation leads to investment, in countries such as Argentina and Brazil it is investment which brings along innovation, but mainly the use of innovation, not its local development.

Local technological development occurs when growth is combined with local specific conditions. This is a feature presented by many industries which are natural resources-intensive, as already mentioned, but it may happen in other industries too. This is illustrated by the motor vehicle industry, recently studied by Quadros and his colleagues. As reported by the press (Gazeta Mercantil 26/8/1999)  during the nineties 22 new vehicles families or platforms were introduced in Brazil, as opposed to seven during the eighties. The Brazilian vehicle market presents several differences as regards the more advanced countries: roads are like Swiss cheese – a bit of road around pot-holes, alcohol is used as combustible and poorly distributed income (coupled to fiscal provisions) stimulate the use of 1.0 litre engines. Although research remains concentrated in the Northern hemisphere, Brazilian subsidiaries of TNC have developed substantial technical competence in suspension and engine design. Specific market conditions lead to the development of specific technological assets. Such assets are then used to service other markets in which the same conditions apply – adaptation of models for the Argentinean, Mexican, Venezuelan and South-African markets are performed in Brazil.

Turning to output indicators, patent data provide a similar picture. In Argentina  patenting was very limited  during the early nineties, largely because of problems at the Patent Bureau (an average of 608 patents per year only). In the two ensuing years the bottleneck was overcome and patents averaged 2780 per year. However, in the final two years (1995/96) the flow abated and patenting averaged 1397 patents per year. The latter figure is 77% of the average yearly patenting of  the eighties and less than 40% of the seventies (GACTEC 1997). Moreover the share of non-resident patent holders increased from 70% in the eighties  to 80% of total patents in the present decade (ibid.). Patents obtained in Argentina during the period 1992/96 by firms which had some R&D in 1966 totalled 320 only. Such firms obtained 88 patents abroad during the same period.

In Brazil the yearly average during the period 1990/95 (2572 patents per year) is 82% of the average for the period 1985/89. The share of non-residents is constant and overwhelming: 85% of total patents (Maldonado, 1998). Looking more closely at the patents granted to Brazilian residents, the same author shows that a considerable share of patents goes to individuals. The number of patents received by national private enterprises is very limited, never exceeding 174 in the selected years examined. Resident foreign-owned private firms play a diminutive and declining role, similarly to State enterprises. In the sample of 86  innovative firms studied by Sbraggia et al. (1999) during the 1993/97 period the number of patents obtained per firm is also very small and declining – from 1.7 per company per year to 1.1 (according to the authors, companies studied by IRI obtain, on average 130 patents per company per year).

Patenting abroad is also very limited: GACTEC(1997) reports that the European Patent Office received 34 patent requests from Argentina and 127 from Brazil over the period 1991/1993. Requests presented to the U.S. Patent Office over the years 1990/93 totalled 230 from Argentina and 570 from Brazil (ibid.). Using patent data for the period 1990/96 to study technological co-operation, Maldonado (1998) found 572 cases in which there was more than one enterprise holding the patent. Brazilian firms were present in 48 of such cases, but joint-holding between Brazilian and foreign-owned firms was found in three cases only.

Let us recall that the reform of the legislation on intellectual property was included in the ten main recommendations of the Washington Consensus. Both countries duly obliged and eliminated administrative controls of technology contracts (which aimed at, among other objectives, to restrict abusive clauses such as export prohibitions) and passed new legislation in accordance with TRIPS. In fact, Barbosa (1999) argues that the Brazilian new law is “ultra-TRIPS” in its protection to (foreign) innovators.

Since the new industrial property law have come into effect in 1966 in Brazil and in Argentina is not being applied yet (the grace period will last for five years), it is too early to assess their effects on local innovation, but it seems that the change in controls, coupled to the stimuli to import technology and (in Brazil) the change in the fiscal treatment of technology payments abroad (see below) led to a upsurge in such remittances, contributing thus to the balance of payments difficulties. In Brazil remittances rose from US$ 180 million on average for the period 1990/92 to US$ 990 million in 1996. Since such stupendous growth is not proportionate to the evolution of S&TA in the country, it is possible that the main effect of liberalisation was to open  a new channel for remittances rather than stimulating the import of technology . In Argentina remittances started the nineties from a very high level (US$ 420 millions), but declined and then increased again, to reach in 1998 the same level of 1991.

Accepting the authorities’ estimates of enterprises expenditures15 for S&TA and comparing it with technology remittances, the ratio in 1996 would be 1 for Argentina and 2.8 for Brazil, suggesting that in the latter country local content of total S&TA is higher than in the former. Although this seems consistent with other indicators previously analysed it must be stressed that the estimates of the Brazilian Ministry of Science and Technology for enterprises’ expenditures are the result of complex imputations and are not very reliable.

Does it pay to be innovative in such peculiar contexts? GACTEC (1998) gives (not surprisingly) a affirmative answer by showing that the sales of the 534 innovative firms increased by 45% over the period 1992/96, in comparison with 35% increase in the total sample studied (1534 firms). Moreover society benefited from a smaller employment reduction in the first group (2%) than in the second (6%). In Brazil, for the 86 enterprises studied by Sbragia et al. (1999) the firms increased their revenue from new products from 40% in 1993 to 46% in 1997. Cost savings resulting from process improvements show a opposite trend: they decline from 7.5% of gross profit in 1993 to 0.5% in 199716. Sbragia et al. (1998) divide a wider sample of 247 innovative firms into two groups: “more” or “less” innovative according to the share of yearly sales generated by products introduced in the last five years17. Similarly to GAGTEC, they show that from 1995 to 1996 the gross earnings of  the “more” innovative firms increased substantially more than the other group: while in the first case sales increased 18% in the second group they fell by 13%. However, the difference in profitability between the two groups is not statistically significant.

Since the evolution of sales is highly dependent on sectors further analysis is clearly needed. Moreover, it is possible that the causation posed by the studies who want to show that “to be innovative pays” is the reverse. Firms which had more resources available because they were selling more  may have found profitable to increase their limited outlays on innovation in order to improve further product quality and to reduce costs, leading to a moderately virtuous circle. Again, further research is needed.

Exports of technology provide another partial answer. In Argentina such revenues are minimal – for the whole period 1990/98 they total US$ 56 millions. In Brazil they increase from U$$ 156 million in 1990 to US$ 474 million in 1996. Throughout the 1990/96 period over 90% of such exports are produced by “specialised technical services”, probably deriving from enterprises doing infrastructure works abroad and from Petrobras foreign operations. In both cases exports are a consequence of technological assets developed with the internal market in view and then used abroad.

Therefore it seems fair to conclude that growth and the structural reforms in Argentina and Brazil have not brought about a significant increase in S&TA performed locally by private enterprises, but they did increase the expenditures on imported technology. Historically weak links with other local technical and scientific institutions, so as to build up a “national system of innovation”, have become even weaker.  Local innovation efforts aim mainly at product quality improvement and cost reductions, meritorious objectives no doubt but scarcely the stuff out of which substantial development comes. Major changes in technology seem to occur only when there are discontinuities in capacity investment, i.e. the routines of technological development, in the limited share of enterprises which have them, are geared to incremental change, not to Schumpeterian transformation of productive structures.

Some could argue that the pursuit of such incremental trajectories develop technical capabilities which then could be used for more radical innovations. This argument assumes that there is a continuum of skills which goes from small adaptations to R&D. Technical realities do not seem to conform to such view – no matter how integrated R&D has become with production, the division of labour still prevails and skills are different. The same applies to facilities, equipment, etc. Routines in a firm which does R&D systematically are very different from routines geared to incremental change. In short, the assets required for  a higher ceiling of S&TA are different and require investments to be developed. As we argued above, the macroeconomic environment is detrimental to such change in the technology investment portfolio. Import liberalisation has probably increased the pace of introduction of new processes and products, raising the floor of technology investments but, by its timing, has increased the uncertainty about the revenue flow deriving from more ambitious technological investment, as discussed previously.

So far we concentrated on private enterprises but the structural reforms of the nineties have affected the S&TA of  other important actors.

Historically, State enterprises were among the main investors in science and technology in Brazil. It is estimated that by the late eighties the R&D centres of Petrobras (oil) (CENPES), Eletrobras (electricity) (CEPEL) and Telebras (telecommunications) (CPQD) accounted for 10% of  country’s total expenditure on S&T (Erber and Amaral 1995). In 1997 the 86 companies studied by Sbragia et al. (1999) spent, on average, US$ 7.9 million per enterprise. In the same year, the budgets of CENPES, CEPEL and CPQD were, respectively, US$ 202, 44 and 115 million – another scale of operation. The three Centres had important contributions to their record – e.g. deep water oil exploration, oil recovery and refining; energy conservation; switching   technology and products (ibid.) It is estimated that CENPES research programmes to optimise offshore technology have brought benefits of about US$ 1 billion (Botelho 1999). Over the years such centres had built close links with universities and research institutes, demanding services which involved more than the simple tests commissioned by private enterprises18. Moreover State enterprises exerted a strong influence on the technological upgrading of local suppliers of equipment, machinery and other inputs. In the three Centres, especially in CENPES and CPQD, achieving greater technological autonomy was an important motivation.

Privatisation in Brazil begun with manufacturing industry, especially petrochemical and steel, purchased by local groups.  In the first case this process led to the abandonment of the research centre of Petroquisa (Petrobras’ petrochemical subsidiary) which was projected to provide a qualitative change in the level of technological activities performed in that industry (Erber 1997) and to a drastic reduction of CENPES  petrochemical research, intra-muros and in co-operation with the privatised firms. The latter do not seem to have increased their very limited local S&TA. In steel, the privatised companies are investing considerable sums for technological upgrading of their products and process modernisation, often linked to environment protection requirements, with support of the National Bank of Economic and Social Development. Although the monopoly of Petrobras was eliminated, the company was not privatised and the core activities of its research centre, related to the oil sector,  were not harmed.

The pattern of technological activities followed by the privatised manufacturing companies seems to be determined by market requirements – in steel there was an urgent need to upgrade products and processes and to adapt them to more stringent pollution controls. The same applies to the most technology-intensive privatised firm, Embraer, a producer of medium-range jet airplanes. Building on the technical capabilities developed during its period of State-ownership, Embraer earned in 1998 about US1.5 billion, of which  90% were exports and is planning to invest US$ 850 millions in the development of new airplanes (Gazeta Mercantil, 12/8/1999).

As regards the utilities, which have been mostly acquired by foreign companies, the Telecommunications Law states that a fund for technological development should be created, but this remains, so far, a pious intention, due to the resistance of the new owners of the companies. CPQD, the R&D centre of Telebras became a non-profit private foundation and Anatel (the telecomm regulatory agency) obliged the privatised companies to provide for its budget for a three-year period (starting in 1998). According to Cassiolato et al. (1999) the Centre has changed its “product mix” against research and towards technological services. Moreover, suppliers of telecommunication equipment have decreased R&D expenditures and, within a smaller investment, increased the share of activities with a lower innovative intensity (ibid.) CEPEL (Eletrobras R&D centre) is also facing a cut in resources, since some of its main supporters were acquired by foreign firms, which can rely on the laboratories of their parent companies19 and its role and funding in the new institutional context seems uncertain. Some of the subsidiaries of Eletrobras also have important R&D centres of their own20. Since the privatisation of electric sector is still incomplete, it is too early to assess its consequences for local suppliers.

In three sectors new regulatory agencies were created: oil, telecomm and electric power. The legislation and commitment of the agencies to local technological development varies in the same order. The most important result is the creation by ANP (the oil agency) of a sector programme for R&D based on the revenue of oil royalties. This programme will be managed by MCT (Ministry of Science and Technology) with the technical support  of ANP and it is estimated that it will provide R$ 340 million for S&TA over the next four years.

The consequences of privatisation for local S&TA vary then according to sectors and to the conditions prevailing during the most recent period of State-ownership. Where, as in manufacturing, State ownership was impeding investment (the State would not invest directly and did not allow the companies to increase their indebtedness), privatisation has allowed the companies to develop their S&TA according to market requirements. For the utilities privatisation will probably lead to a reduction of spending in R&D, but this could be partially offset if the regulatory agencies follow the lead of ANP.

In Argentina a few state corporations such as Petroquimica Bahia Blanca, YPF, SEGBA and Hidronor had small R&D programmes, on a much smaller scale than their Brazilian counterparts.  Although not much is known about what happened to them, at least in the first case the outlook was glum because of the technological strategy of the TNC which acquired its control (Lopez 1997). The most significant case in terms of R&D, training,  operation of highly complex technical facilities. and relationship with suppliers was that of CNEA (Atomic Energy Commission). CNEA was “favoured in terms of public endowments, due to its own trajectory and performance, as well as the national consensus on its strategic character partially related to military considerations. Its main liability are its sunk costs in a technology that is now put in question on a global level. After the separation of most energy-producing facilities, its budget and personnel were considerably reduced; by 1997 it employed only 500 researchers.” (Chudnovsky et al. p.11). Local technological development is not included in the priorities of the regulatory agencies in Argentina.

History then comes again to the fore. The impact of privatisation on S&TA in Brazil is much greater than in Argentina because in the former S&TA performed by State enterprises was much more important, both for the enterprises and for the rest of the national system of innovation.

As mentioned above, some of the structural reforms, especially the intertwined State and fiscal reforms, remain incomplete in the two countries. The worsening of the external accounts has added urgency to such reforms, since the IMF is exerting its well-known pressure towards a reduction of the overall public deficit. The incompleteness of the reforms cannot be ascribed to lack of technical proposals but rather to the complexity of interests which have to be taken into account, not least the relationship between regional and central Governments.

In both countries the bulk of graduate education rests in the hands of public universities. Federal universities play a more important role in Argentina than in Brazil, where the universities of the State of São Paulo are very important. Although the Federal Research Councils have institutes associated to them which perform basic research, in Argentina the role of such institutes is much greater than in Brazil, where most research is performed by the public universities. In Argentina the Secretary of Science and Technology (SECYT) is nominally part of the Ministry of Education while in Brazil Science & Technology and Education are separate ministries. Maintenance of the Federal universities is entrusted to the latter.

Most analysts agree that investment in basic research and education is a field fraught with market failures, making State intervention acceptable. In Argentina such intervention is all the more necessary given the disruption of the system of education and research caused by the military regime. In Brazil, at the same time it led to exile many prominent scientists (including the present President of the Republic), the military regime undertook the establishment of the system of graduate education and research. This type of system takes a long time to mature, but with the debt crisis of the eighties the process was interrupted and, since then, has followed a trajectory of stop-and-go, where stops are more frequent than goes. It is worth stressing that the conditions South of the Equator are totally different from those prevailing North, where the system of research and education  is fully established and State intervention may be incremental – in countries such as Argentina and Brazil the problem is to establish a system.  However, the  World Bank doctrine of the early nineties focused investment in human capital on primary and secondary education, leaving universities and research institutes outside the pail.

In Brazil the Ministry of Education has indeed given top priority to primary education and has curbed the growth of Federal universities.  The freezing of university salaries since 1995( as part of the fiscal policy for the sake of containment of expenditures) coupled to the reduction of funds for research led to a long strike of Federal universities in 1998, which ended up with a modest salary increase, leaving both parts dissatisfied. The relationship between universities and the Government is presently becoming even more adversary because of the proposals of the Ministry of Education for university autonomy, in the context of the reform of the State (the other main reform which remains incomplete). At the same time the National Research Council has adopted measures which curtail the growth of the number of researchers.

In Argentina, where salaries at the universities are among the lowest in the world, an incentive to full time professors who are also researchers was given since 1995.

It is hazardous to establish a direct connection between the financial conditions of  the universities/research institutes and scientific production, but it is interesting to notice that Argentina increased the number of articles published in international journals more than Brazil21. Nonetheless, the two countries are marginal to international science – in 1995 Brazil accounted for 0.6% of the world articles in sciences and engineering and Argentina for 0.4% (GACTEC 1998).

Although the overall fiscal pattern is similar for both Federal Governments, the specific fiscal policies for S&T are different. In Argentina, as shown by GACTEC(1998), expenditures by the Federal Government (excluding Universities) increased from an  average of US$ 388 millions during 1990/92 to US$ 560 millions during 1995/97. For the same two periods, expenditures by State universities increased from US$ 181 million to US$ 363 millions. Expenditures during the nineties were considerably higher than in the previous decade22. In Brazil, after reaching a peak in the late eighties (US$ 3.4 billion in 1988)23, Federal Government expenditures for S&T fall drastically until 1992 (US$ 1.6 billion), recover in the next two years (peaking at US$ 2.47 billions in 1994) and then slides down again, albeit slowly, reaching US$ 2.31 billions in 1997 (MCT/CNPq 1997). Such vagaries cannot be ascribed to overall fiscal problems only, since total Federal Government expenditures increased from US$ 111 billions in 1988 to US$ 384 billions in 1997. As a consequence, the share of S&T in total Federal expenditures fell from 3.1% in 1988 to 0.6% in 1997 (ibid.), a good indicator of the priority attached to such activities.

Notwithstanding the different trends, which point out to divergent commitments, the difference in the volume of expenditures by the Federal Governments remain very large, a shown by  the figures above.

The same pattern emerges from the analysis of fiscal incentives24. In Argentina a fiscal incentive to technological activities (included in the Law 23.877 but not applied) based on rebates of income tax was put into force in 1998. The amount devoted to the tax credit in Argentina was limited to U$S 20 million for each fiscal year 1998 and 1999. Fiscal credit certificates have a validity of three years and there are maximums that can be used in each year, according to taxable income of the beneficiary. Fiscal credits can be applied to basic and applied research, pre-competitive research, technological adaptation and improvements. Excluded are administrative expenditures, energy and communications, real estate acquisition or rental, and depreciation of equipment used in the projects. In 1988 and 1999 bids were opened to firms interested in benefiting from such incentives.

In Brazil the story is more complex. In 1988, 17 years after the first proposal to establish fiscal incentives for S&T was put to the Finance Ministry, a Law providing such incentives was approved.  In 1990 the S&T incentives were abrogated, together with many others. In 1991, to substitute for the Informatics Policy (an anathema to the Washington Consensus25), special fiscal incentives were given to electronics firms which complied with some local production requisites and performed S&TAs in the country, part of which had to be contracted out to universities and research institutes (Law 8248/91). Such incentives are due to expire in October this year and, so far, the Finance Ministry has shown little enthusiasm to extend them.

In the same year, as part of the liberalisation movement, Law 8343 was passed, eliminating fiscal restrictions on remittances from subsidiaries to parent companies abroad to pay for imports of technology26 and in 1994 an Executive decree eliminated a tax on remittances which still existed. As mentioned above remittances have then soared.

In 1993 the fiscal incentives of 1988 were re-established (Law 8661/93). Such incentives consist of a deduction of the income tax up to a limit of 8% of the income tax due; exemption of VAT on equipment for S&TA, accelerated depreciation of equipment and intangible assets used for such activities and reductions in the payment of taxes for technology imports if such imports are coupled to local S&T (the latter incentive was nullified by the changes mentioned in the previous paragraph). Enterprises wishing to benefit from the incentives must present a five-year plan. All S&TA are covered by the Law – from R&D to absorption of imported technology and the income tax reduction is the most sought after incentive.

However, at the end of 1997 in the aftermath of the Asian crisis, the Government introduced a new fiscal package in which the incentives for S&T of Law 8661 were cut by half and merged with other incentives which are more important to enterprises (providing food to employees). For all practical purposes, such S&T incentives have lost significance. It is worth mentioning that the Informatics fiscal incentives accounted for 2.8% of the total fiscal incentives given by the Federal Government (0.05% of the GDP) and the incentives of Law 8661 for 0.9% of the total incentives (0.02% of GDP) (MCT/FINEP 1998) – i.e. their extinction has little bearing on the fiscal equilibrium of the country.

Similarly to budget outlays, the volume of resources involved in fiscal incentives to S&T in the two countries is substantially different: while in Argentina the incentives were limited to US$ 20 millions, in Brazil the amount estimated for the general S&T fiscal incentives (Law 8661) for the 1998 budget (before the cuts) was US$ 142 millions (MCT/FINEP 1998).

A possible explanation for such divergent fiscal trajectories may be found in the political economy of budgeting. A Ministry (or Secretary, as in Argentina) of Science and Technology represents a specific and small constituency (the academic community) and  a wider but diffuse group (enterprises interested in performing S&TAs). The former may be vocal but holds little power, few connections in Congress and often faces considerable prejudice against it within the Government bureaucracy, which sees it as idlers. The latter is limited, as shown above, and often has more pressing claims to pose to the financial and economic authorities (e.g. other taxes, credit conditions, protection against imports).

Given this background a Ministry/Secretary of S&T is poorly protected against the financial Ministries when the latter go on a rampage, cutting expenditures where they can. Under such conditions, the political connections of the Minister/Secretary play a very important role in protecting its fiscal instruments. In fact, the great spurt of S&T expenditures in Brazil during the period 1985/88 is largely the result of the Ministry being held by important politicians belonging to main faction of the dominant party. During the nineties the Minister was always a scientist. This may have gratified the scientific community but has certainly hindered the fiscal fight since the Minister had no political connections and was, in practice, expendable.

As a complement to such conjectures, SECYT seems to have done a much better job in explaining to society the importance of its actions, by publishing two well-cared rolling Plans for S&T 1998-2000 and 1999-2001 (GACTEC 1997, 1998), in which the difficulties of reaching the target of investing 1% of the GDP in S&T are carefully stated. In Brazil no such document can be found. Its most approximate counterpart, the Indicators of Science and Technology 1990/96 may, in fact be counterproductive, since it presents, by virtue of many imputations, a rather rosy picture of Brazilian S&TA, synthesised by the evolution of the share of GDP spent on S&T, which grows from 0.84% in 1992 to 1.22 % in 1996, with private enterprise funds rising 234% in the same period. In the foreword to the statistics it was confidently stated that the target of 1.5% of GDP for S&T would be achieved by 1999 (MCT 1997). It is a familiar dilemma for sector office holders facing the jaws of the financial ministries: one has to show that one’s job is being well done, but at the same time, no sign can be given that success is so great that it renders unnecessary increases in the resources available, or worse, that cuts can be made. Although both SECYT and MCT provide optimistic data on the evolution of S&TA in their countries, MCT seems to have overdone its Argentinean counterpart, at the cost of drastically reducing its credibility.

So far we have dealt with the fiscal issues at the Federal Government level, but a brief mention is necessary to mention the fiscal crisis at the level of the provinces/states. In Argentina GACTEC (1998) makes it clear that “the fundamental deficit as regards the Public Sector lies in scarce resources the provinces and the City of Buenos Aires allocate to this fundamental activity for the social and economic development” (p.39) – the provinces share of the public sector S&T expenditures was 5.3% in the period 1996/98. In Brazil, in the wake of the Constitution  reform of 1988, most of the States passed legislation  earmarking a percentage of fiscal earnings to S&T (varying from 1 to 3%) and set up institutions to manage such resources, patterned upon the very successful example of the Foundation for Research Support of the State of São Paulo (FAPESP), established in 1962. With the cold wind of fiscal problems blowing all those buds have withered – to give an example, in 1998 the Foundation of the State of Rio de Janeiro received only a tenth of what was due to it according to the law. In some States, such as Maranhão, the Foundation was simply extinguished. Only FAPESP thrives – in good measure because the law establishes that its share of the fiscal earnings goes directly to its coffers, without passing through the hands of the Finance Secretary of the State27.  Its budget in 1996 was US$ 136 millions, to which should be added US$ 580 million from the State of São Paulo budget, making the State a considerable force in the development of Brazilian S&TA.

It is worth mentioning that when regional interests can be marshalled in favour of S&T expenditures some important results can be achieved. The creation of the oil R&D fund by ANP previously mentioned was due to the mobilisation of several political forces from the State of Rio de Janeiro, which accounts for 70% of oil production and where Petrobras has more R&D linkages. Additional  political support was acquired by stipulating that 40% of the resources of the fund had to go the North and NE regions.

Notwithstanding the progress made by SECYT in Argentina the question remains whether setting up a system which produces science is at all relevant for the reform growth strategy. In some fields where local specificities are strong and knowledge cannot be imported, such as natural resources and tropical diseases28, such efforts are clearly necessary, but the pattern of technological development previously described suggests that “science” tends to be relegated to the highest and most unnecessary levels of the superstructure – a luxury which the market does not produce neither requires.

Again, this is not new. The insulation of scientific activities from the productive structure was a feature of the import-substitution model frequently pointed out and deprecated in both countries. The setting up of  the system of research and graduate education was based on the expectation of policy-makers of the seventies that local industry would eventually need it. Present macroeconomic policy-makers do  not seem to hold a similar expectation (or wishful thinking).

To conclude, I wish to share a nagging doubt: to what extent the supply of graduate students emerging from the education system is really needed by the productive sector (except for the well-paid MBAs which work strenuously in the financial sector)? Or is the graduate education level a new  device for, at the same time, to retard the entry in the job market of a large contingent of the elite’s youth and to establish a new filter for access to the better-paid jobs?

 

3.(sic) STPs : Objectives, Instruments, Results

The broad objectives of the STP in the two countries are the same: to increase national scientific and technological capabilities, to contribute to ecologically sustainable development and to promote social and economic development, including reducing regional differences. The main novelty, as compared with the past, is the commitment to improve environmental conditions, to which several specific programmes are allotted29. As we shall see below the similarities go deeper.

As argued  in the preceding section, the institutional reforms play a very important role in determining the rationale of the actors the S&TP is trying to influence. Moreover there are many S&TA performed directly by institutions which belong to other Ministries than the MOST or performed by private actors which are influenced by the other Ministries (e.g. Agriculture, Education).Therefore we begin by  examining the mechanisms of co-ordination between the S&TP and the other policies.

In the two countries the highest echelon of S&TP is composed by a Council (GACTEC in Argentina and CCT in Brazil). In Argentina the Council is chaired by the Head of the Ministers Cabinet and in Brazil by no less than the President of the Republic. The Finance Minister as well as most sector Ministers (Education, Health, Defence, Foreign Affairs, Environment) have a seat in the Council. Given the distinct organisation of the State in Argentina, where the number of full-fledged Ministers is much lower than in Brazil, there are less Government representatives in GACTEC. In Brazil distinguished members of the civil society hold a seat in the Council by virtue of their scientific and technological knowledge.30

The high level of authorities present in the Council should, in theory, ensure that policy co-ordination and implementation should follow.  Alas, it does not work. Simply to co-ordinate the agendas of many Ministers is an unyielding task, moreover if the subject is not regarded by the Chairman as top priority. To solve this governance problem a second layer was introduced in Argentina (an Executive Committee) where Government officers are of the level of under-secretary for specific affairs (industry, agriculture, etc), with the conspicuous absence of  budget authorities. In Brazil, where the plenum of  CCT has met only twice since 1994, for a  session once every beginning of Presidential term, the Council was broken down into three committees. However, such committees have very broad (and vague) mandates.

In other words, in both countries there is no operative mechanism for co-ordination of S&TP with macroeconomic and sector polices. Moreover, no matter how important the contribution of representatives of civil society is for increasing policy content and legitimacy, their presence tends to worsen governance because they tend to inhibit frank discussions of  problems between Government officers. The Argentinean solution to this dilemma – members of the civil society are play an advisory role to GACTEC but are not fully fledged members of the Council – is better than the Brazilian way.

Assuming that plenary sessions of the Council will be few and formal, governance of the system may be improved by establishing “functional” committees, which would bring together ministries to discuss specific issues in which all hold a stake, such as budgeting, environment control, etc. In Argentina one of such committees was created, to co-ordinate the non-university S&T public institutions (GACTEC 1998) but more are needed. In Brazil during the seventies, when STP was placed within the Planning Ministry (which is responsible for preparing the national budget) and there were national plans for S&T, budgeting was the main instrument of co-ordination. The remnants of the system can be observed in the availability of detailed information about  Federal institutions spending on S&T, an instrument which seems to be less developed in Argentina.

Since S&TA are “horizontal” activities, in the sense that they are present in many sector Ministries, it could be argued that the ideal location of such function would be within the structure of the Ministry of Economics (or Planning, in Brazil). The political economy of budgeting contradicts this technocratic solution. As argued above the organised interests behind S&TA are politically weak. In contexts where the Ministry of Economics is always under pressure to cut down expenditures of  other Ministries, reducing its own budget has a strong political pay-off and limited political costs. A separate Ministry for S&T provides a specific locus of defence of  S&TA. Moreover, a full-fledged S&T Minister can always take its case for more resources or against cuts (against the Minister of Economics) to the President of the Republic, the ultimate authority in deciding budget allocations. Quite obviously, the stronger the S&T Minister is politically, strongest will be his/her capability to ensure a good portion of the budget for S&TA. This argument suggests that the Brazilian MCT is better placed, institutionally, than the Argentinean SST.

The morphology of SECYT and MCT share strong similarities: both have attached a Research Council (CONICET and CNPq) which finances science and performs research through institutes; and a financial agency (AGENCIA and FINEP) which directs its funds to technological activities. In Brazil there are also research institutes which are connected to MCT directly. The division of labour between CNPq and FINEP along science/technology lines dates from the nineties. Prior to that FINEP was an important source of funds for scientific institutions. The specialisation of agencies reflects in part the lack of connections of between scientific and technological activities in the two countries.

An organisation such as the Research Councils to fund scientific activities is a feature observed urbi et orbi and there is a consensus that it fulfils a function the market does not do properly. In both countries the funding of  graduate education is shared with special organisations of the Ministry of Education. External evaluation of graduate courses has been an important feature of science policy in Brazil since the seventies. Such evaluation includes teaching and research facilities and the research and publication performance of  the institutions and has important implications for the funds they receive in the future, as well as their prestige within the academic community. In Argentina the setting up of evaluation procedures started much later, in 1995,  reflecting the different evolution of  the graduate education system in the two countries.

Although the funds deployed by  CNPq are substantially larger than CONICET’s – in 1997 the former spent US$ 593 million and the latter had a budget of US$ 198 millions (MCT/CNPq 1997 and GACTEC 1997) – the difference is smaller than for other STP instruments. Moreover, while CNPq uses most of its budget for graduate scholarships, CONICET is mainly a research-funding agency, using the bulk of its resources to pay personnel.

A financial agency for technological activities is justified in the light of the peculiarities of the credit and capital markets of the two countries. The private financial sector does not offer long term credit or risk-capital. The equity and securities markets are restricted to a few and large firms. This market incompleteness is the result of a long history of high inflation and alternative sources of revenue for the capital-holders. It was the hope of the reformers that financial liberalisation would lead to market-completion. Although liberalisation has opened channels for obtaining funds abroad (mainly for larger firms) it did not lead to the development of  long term credit and capital internal markets. In fact, monetary policy has strengthened the short term horizons and risk-avoidance of financial institution by providing a safe and well-paid source of income – public securities. As a consequence there is no private institution offering  either long-term credit or risk capital for technology projects. Finally, it is important to stress that the two agencies provide credit on conditions (interest rates, grace and repayment periods, share of  project cost covered by credit) that are very generous when compared with the other internal sources but which are more restrictive than those prevailing abroad (especially as regards interest rates, which are about 10% per year) – a further stimulus to perform S&TA elsewhere.

Although they hold similar functions the two S&T financial agencies have substantially different resources available to perform their roles: for 1997 the AGENCIA had a budget of US$ 53 millions (GACTEC 1997), while in the same year FINEP disbursed US$ 479 millions – nine times more.

In both countries international financial agencies have been important actors of STP, with the same differences in timing observed in other aspects of the policy, but in Argentina such role is much more important, especially for the operation of the AGENCIA and, hence, for the technological component of STP.

In Argentina in 1993 IDB provided a loan for US$ 95 millions, which is still being utilised, while a new loan of US$ 140 millions is being negotiated. In Brazil IDB was an important source of funds for FINEP in the early nineties but the most influential organisation is the World Bank. IBRD is presently at the third consecutive sector loan for S&T (PADCT) (US$ 94 millions). In both countries such loans are important not only because they provide additional funds to the system but also because the commit the Government to allocate the counterpart resources to the same purpose, safeguarding ( to some extent) such resources from budget cuts.

At the same time, such loans are not neutral in terms of resource allocation. IDB’s funds of the current loan are being used mainly for financing projects of technological modernisation  or for strengthening institutions which supply technological services, especially to small and medium enterprises. For the next loan it is planned that IDB shall fund the AGENCIA’s technological programmes, CONICET’s programme of human resources development for R&D activities and  the build-up of the STP institutions (SECYT, AGENCIA and provincial institutions). In Brazil IBRD resources were at first (mid-eighties) surrounded by controversy, since many resented the interference of the Bank in the definition of priorities31 and feared the Government would divert funds from other ends to comply with the counterpart requirements. Notwithstanding the soundness of such qualifications, the shortage of funds soon assuaged them and PADCT became a welcome source. The present loan (US$ 94 millions, carrying a Government counterpart of US$ 216 millions and an estimated US$ 50 millions from private sources) signed up in 1998, focuses on technological development and emphasises the establishment of partnerships between academic institutions and enterprises.

The role of the National Bank for Economic and Social Bank (BNDES) in Brazil deserves some comments. The Bank was the cradle of Brazilian STP: it started the involvement of economic authorities in the area by setting up a special fund for S&T in the mid-sixties32 and was the originator of the informatics policy. However, after the Planning Ministry established a larger fund for S&T and put a different agency in charge of managing it (FINEP)  (in the early seventies) the Bank disengaged itself from STP. Although FINEP was subordinated to the same Ministry as the Bank (the Planning Ministry) until the creation of  MCT  in 1985 and was directed by Bank officers for the first seven years and notwithstanding  the considerable scope for co-operation which exists between the two agencies, the Bank has pursued its own technology policies independently of FINEP and MCT. Its two main instruments in this area are loans for technological development and the provision of risk capital through one of its subsidiaries (BNDESPAR), analysed below.

Technological development, per se, does not rate high on the Bank’s lending priorities. In fact, during the last two years (1997/98), when Bank’s  disbursements reached record levels (US$ 33 billions over the two years), loans for technological development (covering the full range of S&TA) accounted for 1.8% of such outlays. Although  their absolute value (US$ 595 millions in the two years) is significant33– they are heavily concentrated in a few large enterprises. In fact, the main borrower accounts for 57% of the value lent. Such loans, provided by the Bank directly, are normally part of a wider investment “package” which includes production facilities too. The Bank may also lend through its private financial agents, but in such operations the risk of the operation lies with the agent. In 1997 and 1998 this type of indirect operation disbursed about US$ 13 million, of which about half went to small and medium enterprises34.

The disengagement of BNDES from STP has important implications because the Bank is the main development agency of the country and the sole which retains a sector focus in its operations. Moreover, its operations have a strong complementarity with those performed by FINEP. Some of the State reform proposals that were floated recently  suggested that FINEP should be merged with the Bank. Given the latter’s “culture”, this would not help local S&TA.

Another Federal development bank which has a regional mandate (the Northeast Bank -BNB) has a special fund for S&T (FUNDECI). In 1995 FUNDECI was revived after a long period of inactivity. Since that year it is operating through yearly bids and it has supported 340 projects out of a demand of 1633 projects. The demand has been rather stable over the period 1995/1999, both in terms of number of projects (circa 400) and in terms of value (around US$ 20 million) per yearly bid. In the last bid (1998) 89 projects were approved accounting for loans of US$ 3.2 million, directed mainly to agriculture and agri-business projects of small and medium enterprises – conforming thus with the productive structure of the region. Although the operations of FUNDECI were supposed to be funded jointly by BNB and FINEP,  the latter has not contributed to the Fund since 1997 (BNB,1999).

Other development banks, belonging to the States, were used by FINEP as agents for its operations but the operations of such banks were recently curtailed in the wake of the reforms.

In Argentina there is no institution analogous to BNDES – a major limitation to any prospects for a STP integrated with industrial policy. The AGENCIA operates through the Banco de la Nación and has just signed agreements with two other public banks for co-financing projects of technological modernisation.

Following the priority attached to small and medium enterprises, the AGENCIA has signed a co-operation agreement with the Secretary of Small and Medium Enterprises of the Presidency of the Republic. Similarly, FINEP  has an agreement with a non-profit organisation which supports SME in Brazil (SEBRAE), which covers two types of programmes, presented in more detail below.

In short, the institutional set-up of STP at the Federal government level in the two countries is roughly similar. The policy instruments used by such institutions are also similar: the Research Councils provide grants for research and graduate education, the financial agencies provide credit and risk capital  and manage the fiscal incentives. However the volume of resources managed by the Brazilian institutions is of a different scale of magnitude than the Argentinean, especially as regards the technological component of STP (see Table 5). Given the scale of S&TA of the private sector, this “critical mass” of the STP instruments is probably significant.

A major difference in the institutional structure lies at the provinces level, since in Argentina there is no organisation comparable to FAPESP (the State of São Paulo Foundation for Research Support) and  probably no Argentinean province spends on S&T as much as the State of São Paulo does (0.3% of the State GDP).

As mentioned above, STP is supposed to act in a “horizontal” way, i.e. making no distinction between recipients of incentives in order to avoid the well-known State failures. As a consequence, STP policies would act as “counters” to which recipients would direct their demands, prompted by market forces unleashed by the reforms. Since the social actors which are the targets of STP have different demands and the market forces do not encourage a high level of local S&TA, STP policy-makers have to search for focusing devices which will direct the demand to their instruments. In fact, precluded by the general view of policy-making to use a productive structure approach and, at the same time, striving to surmount the passiveness inherent to horizontal policies, STP policy-makers have devised an alternative set of foci for their instruments.

A well-known feature of all systems of innovation is the difference between enterprises and academic institutions as regards objectives, reward and penalty criteria, timing, etc. However, while in the countries where such systems are geared to innovation there are wide and strong channels of communication between the two types of actors, in countries such as Argentina and Brazil where technological activities consist mainly of adaptations of imports the linkages between enterprises and research institutions are sporadic and weak. In such countries a “national system of innovation” is more of a desire than an accurate description of what exists. Since the seventies STP policy-makers in the two countries  have strived to establish such linkages and continue to do so.

This focus of action is found in several STP mechanisms. In Argentina it is present in the Programme of  Technological Advisers for SME (see below), in the financing of projects of R&D (PID) in which there must be an enterprise which “adopts” the project and contributes to its funding and in a projected new programme which aims at allowing professionals from public scientific institutions  to work in enterprises, with the AGENCIA taking care of  the wages of the professional (100% during the first year and then gradually decreasing)35.  In Brazil the same focus is found in the fiscal incentives, where  contracted out S&TA are mandatory in the informatics incentives and accepted in the general incentives, as well as in some credit lines of FINEP. MCT has a programme (Omega) which provides a grant component for co-operative research projects led by an academic institution with the participation of  at least two enterprises36. In the State of  São Paulo, since 1995 FAPESP  expanded its activities beyond its traditional role of research support and launched a partnership programme between enterprises and research institutes in which it covers all the latter’s expenditures37.

Incubators located at universities and research centres are another type of linkage mechanism, focused on new-born enterprises. In Brazil, establishing incubators begun in the late eighties and there are now 74 incubators spread throughout the country, which are organised under a national association and are supported by several policy instruments, such as CNPq, SEBRAE38 and local authorities. It is estimated that expenditures on incubators total about U$ 80 millions per year and that almost 3000 enterprises have “graduated” from the incubators. In Argentina, the development of incubators has been slower and, at the present time, there are 8 incubators. SECYT and the AGENCIA plan to foster their development and an association of incubators, similar to the Brazilian one, was established.

At the same time they try to establish a national system of innovation by providing linkages between the two separate parts, STP policy-makers have to face the heterogeneity of their constituency and have different mechanisms (institutions and instruments) to support scientific and technological activities. However, within the two broad categories of activities the heterogeneity persists and STP have used different focusing devices.

For scientific activities there are three main devices which act in a complementary way. The first is to focus on specific (albeit wide) problem-areas, such environment, space, health, biotechnology. The second is to open bids for projects in these areas. The third is to use peer-judgement to select the projects. In Brazil the focusing by bids was introduced by PADCT and it co-exists with the more traditional “counter” of CNPq, to which any researcher accredited by the Council may present projects, which are then evaluated by ad-hoc consultants. More recently CNPq has closed the accreditation process and introduced a programme for “centres of academic excellency”, aiming at concentrating resources in a selected number of institutions39. In Argentina the bidding procedure is a standard feature of the new policy, but, contrary to Brazil, it is enlarging its basis of researchers by providing salary stimuli to university research and hiring researchers for CONICET. GACTEC (1998) suggests that in 1999 75% of the funds for projects of  scientific and technological research (PICT) should be directed to specific sectors, areas and regions, retaining 25% of the total for  “curiosity driven research” (the counter).

For technological activities the foci of the two countries are different. In Argentina there is a strong focus on SME, as shown by the priority given to this type of enterprise in the regulation of the loans and fiscal credits given under the Law 23877, by the credit and risk-capital instruments operated by the AGENCIA and by the Programme of Technological Advisers Within this Programme, managed by the AGENCIA, projects are presented by “linkage agents”, which may either profit or non-profit organisations. Although the agents cannot be state agencies, they may be connected to public bodies. SECYT must approve the agent to enable it to participate in the Programme. Projects submitted to the programme may cover the full range of technological activities and involve a grant component of up to 50% of the total project cost, restricted to US$ 110000 per project. The grant component is justified on the light of information market failures (GACTEC 1997 p.40).

In Brazil, MCT has a programme (Alpha) for financing technical feasibility studies for SME but its resources are very limited.  FINEP has two special programmes for SME, in collaboration with SEBRAE. Under the first programme (PATME), FINEP provides non-reimbursable funds to cover up to 70% of the cost of technical assistance provided by research institutes, technical schools, etc. to SME. The value of the grant is contingent upon the technical complexity of the project. This programme is operated directly by SEBRAE’s regional offices. In 1998 4855 enterprises benefited from it, leading to a disbursement of about US$ 6.7 million40. The second programme (AMPEG) provides reimbursable loans to SME but, differently from loans to large enterprises, if a SME is not able to provide real collateral to the loan (a  situation frequently found), it may use a collateral fund established by SEBRAE for this purpose (a device which the Argentineans policy-makers could adopt too).  In 1998 AMPEG performed 173 operations with a total value of US$ 19.6 million (Guimarães 1998) but it stopped operating this year, pending a change of focus (see below). As mentioned above SME may also use the resources of BNDES and BNB.

At the State level, FAPESP initiated in 1997 a new programme (PIPE), complementary to the partnership programme above mentioned, especially directed to small enterprises (less than 100 employees). Under the new programme, FAPESP may cover all costs of technical  feasibility studies (up to R$ 50 thousand) and then the cost of developing new products (up to R$ 200 thousand). Up to mid-1999 102 projects had been approved for a total value of US$ 7 million (Guimarães 1998), accounting for a marginal share of the Foundation’s resources.

Notwithstanding such programmes directed to SME, the focus of the Brazilian technology policy lies on large enterprises. Loans by BNDES tend to be given to medium and large enterprises and risk-capital provision by BNDESPAR has taken in medium-sized enterprises only (see below).Even for FINEP, SME  operations accounted for only 7.4% of the total value of disbursements in 1998 (MCT, 1999) and the agency is now considering a shift of AMPEG towards SME which act mainly as either suppliers or customers of large enterprises. This shift is consistent with the recent devaluation of the Real, which has led many large enterprises to consider increasing  local purchases, but its success is contingent upon the co-operation of the large enterprises. Moreover, there is a consensus that the general fiscal incentives of Law 8661, which are strongly dependent on income tax, tend to favour large enterprises. The informatics incentives, based on value added tax, have a stronger bearing on SME ( MCT/FINEP 1998).

This different focusing on enterprise size is consistent with the findings about the intensity of technological efforts by size of firms in the two countries reported in the previous section (see GACTEC 1998 and Quadros et. 1999). However, such consistency cannot be attributed to the studies, since the policies predate the latter. It may be conjectured that policy-makers had a “feeling” for what went on in the two countries but some muddling through was also present, at least in Brazil. To take an example from fiscal incentives: when such incentives were designed in 1988, the representatives from MCT and INPI were aware of the bias towards large enterprises but they had to accept the type of fiscal incentive the Finance Ministry was willing to give, hoping that in the future such bias could be corrected. Moreover,  Federal financial agencies such as FINEP and BNDES are constrained by regulations of the Accounts Court (the institution of the Judiciary power which oversees the operations of  the Executive institutions) to operate without real assets collateral – a regulation which limits their concession of  loans and risk-capital to SME.

Another important difference in foci between the two STP regards regional issues. In Argentina the Federal Government is mandated by Law 23877 to reserve 75% of the incentives created by that Law for the provinces and the city of Buenos Aires. Moreover, in 1999 25% of the resources for funding projects of  scientific and technological research (PICT) should be directed to provincial problems. In Brazil the Federal Government has traditionally supported programmes designed for special ecological systems (e.g. Humid Tropics) but has tended to leave specific States’ issues to the latter’s Foundations. The latter, with the exception of the State of São Paulo, are barely surviving in the present fiscal crisis41. More recently, following the strategy of concentration of resources, the Minister of S&T  floated the idea that research support should be concentrated in the Southeast region, since universities from that region respond for the bulk of the country’s scientific production. The ensuing political uproar led the Minister to withdraw his proposal, but it is significant that it was made. As mentioned above, 40% of the oil fund for R&D is supposed to go to the less developed regions but this seems to be more the result of Parliamentary bargaining  than an Executive policy decision.

A combination of the two foci previously mentioned – SME and regional – could have led the Argentinean authorities to a sector focus, since sector-specific SME tend to conglomerate  in regional poles. This would help the authorities to overcome some of the classic problems of SME policies – the low level of scale and scope economies and the high transaction costs in the use of policy instruments42. In countries with a large territory such as Argentina the efficacy of policies for SME is contingent upon the fulfilment of at least one of the three following conditions: (i) a focus on specific chains of production; (ii) a focus on regional poles; (iii) capillary policy mechanisms, covering most of the territory. The first two conditions enable policy-makers to concentrate resources on specific technological problems, leading to economies of scale and time. Moreover, both types of foci tend to produce “contagion” effects either through vertical (user/supplier) or horizontal (competitive) relationships, which tend to produce externalities and economies of scope in the course of policy implementation. In the absence of such foci the policy requires the use of instruments with a wide regional coverage. If such institutions exist, the cost of preparing them to deal with (different) technological projects is enormous. At best, they tend to deal with the simplest problems only.

The Brazilian experience is illustrative of the latter problems: FINAME, the subsidiary of BNDES in charge of financing the purchase of individual pieces of equipment has successfully established a network of agents throughout the country using the commercial banks. Its operations are simple and any branch manager can do them. FINEP was never able to use the commercial banks as agents and managed to reach SME only through the regional offices of SEBRAE, which were established to provide technical assistance to SME. As shown by Furniel (1997) the operations of PATME over the period 1992/95 had a strong sectorial bias according to the State’s industrial specificities – e.g. clothing in the State of Rio de Janeiro, furniture in the State of Rio Grande do Sul.

The Brazilian programme for exporting software (SOFTEX 2000) presents a good example of sector focus with regional decentralisation and progressive State disengagement. The programme was started in 1993, partly as a reaction to the demise of the Informatics Policy, and it  aims at sponsoring software exports, combining several instruments (development of entrepreneurial capabilities in incubators and by training, financing by CNPq and FINEP, fiscal incentives of local authorities). Two features deserve to be stressed: first, the Programme was organised by regional poles; second: CNPq, which started the Programme, was replaced in 1996 by a non-profit organisation which co-ordinates the regional nuclei. Although Brazilian software producers face enormous structural disadvantages (e.g. language, poor telecomm, scale of enterprises, etc.) and their main market is still local, the Programme has produced important results in terms of strengthening technical and entrepreneurial capabilities and, more moderately, increasing exports, which amounted to US$ 56 million in 1998. The Programme has a sales office in Buenos Aires.

The fact that the Argentinean authorities did not follow the natural trajectory of combining the foci on SME and regions to operate by sectors/poles  is indicative of the extent to which goes their adherence to the concept of strictly horizontal policies.

As regards specific sector policies, MCT has recently made some forays in this area by establishing ten agreements with enterprise associations to promote technological development. However, such agreements lack any specific instrument, being part of the consciousness-raising efforts to which MCT dedicated a lot of energy in the last years (Vermulm 1999). Moreover, the range of  institutions with which agreements were established, which goes from the Union of Industries producing milk and derivatives in a city of Minas Gerais to the National Association of Chemicals Producers, shows a complete lack of structural perspective.

Finally, we may divide the STP policy instruments by their focus on the determinants of  decisions of enterprises. Here a lies a critical distinction between the scientific and technological components of STP. Scientific institutions have no alternatives to the STP instruments but enterprises do. The bulk of STP directed to enterprises (credit and fiscal incentives) leads to a reduction of costs of S&TA. No matter how generous such incentives are  they do not reduce the uncertainty of doing R&D locally – the main deterrent of R&D investments all over the world. All other incentives which increase such uncertainty, ranging from macroeconomic uncertainty to import incentives, continue to operate. In other words, the cost-reducing STP instruments are weak in comparison with the uncertainty-increasing results of macroeconomic and trade policies.

To overcome such uncertainty STP counts with venture-capital instruments. As mentioned above BNDESPAR has a special window for investing in technology-intensive enterprises (CONTEC). Under present regulations, to benefit from CONTEC resources an enterprise must not earn more than R$ 15 millions (circa US$ 8 million) yearly. CONTEC contributes with a maximum of  R$ 2 millions or 40% of the capital, through convertible debentures or equity. Analysis procedures are lengthy and the minimum profitability required is high (presently 18% per year in nominal terms). The programme is operated as a counter – interested enterprises go to BNDESPAR. The record is not brilliant: in 12 years (from 1988 to 1999) 32 operations were completed, with total disbursement of US$ 40 millions, of which half went to firms belonging to the electronics complex. Most of the enterprises were medium-sized and already operating, which reduced the risk of the operation. Given this record, in 1999 BNDESPAR introduced two innovations in the programme:  first a “simplified” CONTEC, directed to smaller enterprises (earnings below R$ 7 millions), with a ceiling of R$ 1 million from the agency. Under such programme the appraisal is simpler, no real assets are required as collateral and minimum profitability is slightly lower (16%).Second, BNDESPAR is trying to reach smaller enterprises by acquiring shares of Mutual Investment Funds specialising in technology-intensive firms. Such funds are managed by private enterprises and should limit their investment to R$ 1 million by technology enterprise or 40% the latter’s capital. This second line has already performed its first operation (R$ 3 millions for a fund in the State of Rio Grande do Sul)43.

In Argentina the AGENCIA has a credit line (PIT) with a risk component (reimbursal is contingent upon the success of the project) which operates with IDB funds. In the first bidding round for projects, 22 were approved (4 for SME) leading to investments of US$ 13 million, of which two-thirds were covered by the AGENCIA. Similarly to CONTEC in Brazil, PIT operates as a counter.

Such risk-capital programmes, although meritorious, have a punctual nature. They may be very useful to the few enterprises which have access to them but their regional coverage, their passiveness and (at least for CONTEC – we have no information about PIT) their operational criteria limit considerably their strength to act an antidote against the uncertainty deriving from other policies.

Let us consider the cost-reducing STP instruments. Differently from the AGENCIA, which is a new institution, FINEP (as a development bank for S&T44) dates from 1971. In the past FINEP suffered deeply from the instability of budget funds, which led to a loss of credibility in its entrepreneurial constituency. Although its funding has become more stabilised, the credibility takes longer to recover – a point the authorities in charge of the AGENCIA will appreciate. During the nineties FINEP  increased its market-oriented operations – reimbursable credits accounted for  90% of its disbursements in 1998 (MCT 1999) and diversified its operations considerably. At the beginning of 1999 it had 14 programmes offering loans for a very wide range of projects – from education to participation in technical fairs, but operations tended to concentrate on projects for experimental development and for managerial and technical reorganisation. The  proliferation of programmes probably reflects the search of identity by FINEP after the demise of the old STP. In practice it means only that new counters have been opened, but very few customers come to them. The new administrators of FINEP, which took over this year, have not stated their policies yet.

Similarly to FINEP the AGENCIA operates as a counter but has a clearer focus – SME, as mentioned above. The AGENCIA is highly dependent on IDB funds, which is understandable on the light of fiscal restrictions in Argentina but nonetheless risky. If it is to continue expanding its operations it must find alternative sources of funding.

The cost-reducing programmes (credit and fiscal incentives) in both countries have in common the sharing of costs with private enterprises45. This fulfils a double role: it leads to greater commitment by the enterprise, raising the quality of projects submitted to incentives and it leverages the Government expenditures. As regards the credit mechanisms, the share of the total cost of the project which is covered by the enterprise varies from programme to programme but in both countries the maximum share covered by public loans (80% of the total cost of the project) tended to be the same in 1998. The high share46 of public sector participation, enhanced by the lower cost of technology credit as compared with commercial credit47, indicates that STP policy-makers believe (correctly) that local enterprises need strong incentives to perform S&TA in the country. Looking at the actual Argentinean aggregate figures for the two main lines of credit for technology (projects for technological modernisation and for technological services) the share of public funding has increased from 1997 to 1998: in the first line from 37% to 56% and in the second from 45% to 76% (see GACTEC 1998 p.49). This may due to the greater financial restrictions SME face but  it may also indicate that riskier projects are being submitted, requiring greater public participation – an issue that deserves further study.

As regards fiscal incentives, the evidence available suggests that leveraging is higher in Brazil, possibly because enterprises using the incentives are larger than in Argentina: in the former by September 1999 ten enterprises (all of which but one had more than 1000 employees) accounted for two-thirds of total investments and fiscal incentives under Law 8661/93 for the period 1994/99 (www.mct.gov.br),  while in Argentina 82% of the enterprises which benefited from fiscal incentives of the Law 23.877/97 in 1998 were SME.  In Brazil 109 projects with fiscal incentives had been approved from 1994 to 1999 with planned expenditures by the enterprises of R$3829 millions and fiscal incentives of R$1074 millions – i.e. a ratio of  expenditures/incentive of 3.56 (ibid.)48. In Argentina49 94 projects were approved during the first round of bidding in 1998, with circa US$ 40 millions supported by enterprises and US$ 18 millions by fiscal credit – a ratio of 2.2.

Examining the universe of the ten firms which hold the largest technology programmes receiving fiscal incentives confirms the observations made in the previous section about investors in S&TA in Brazil (recalling that the range of S&TA subject to incentives is wide): three State enterprises; two privatised State enterprises, both with a long trajectory of investing  in S&T; four subsidiaries of TNC, of which three are producers of durable consumer goods and, finally, a co-operative of sugar-cane producers.

ANPEI (1998) argues that industrial enterprises in the State of São Paulo ignore the existence of the S&T fiscal incentives – out of 568 enterprises interviewed in 1998, only 23% knew the incentives existed. More seriously, of those who knew, only 10% had used them. The usefulness of the incentives for users of the fiscal incentives was assessed by  MCT/FINEP (1998) in 1997, based on a small sample of firms50. It shows that the firms benefiting from the incentives increased  their technology expenditures/earnings ratio moderately over the period 1994/96, from 0.89% to 0.93%, ratios which are similar to the sample observed by Sbragia et al. (1999) previously discussed and which are consistent with the relatively low pattern of technology expenditures that prevails in Brazilian industry. Nonetheless, the interviews suggest that the fiscal incentives led to an increase in expenditures for about half of the enterprises. In most cases the additional expenditures were directed to quality control and product and process improvements – the general pattern of technological development. The main difference as regards the latter seems to lie in the stimuli the incentives have given to enterprises to contract out S&TA to universities and research institutes and to establish partnerships with suppliers.

To sum it up. From the point of view of integration with macroeconomic policies (and the limited industrial policy which exists in Brazil) STP in both countries is ill-equipped. Its resources are insignificant in the context of overall Federal expenditures and therefore there is room for increasing them, but this seems to depend much on the political savoir faire of the Minister/Secretary – which raises the question of how to attract  people with enough political resources to a post with relatively little prestige. Powerful politicians committed to S&T are a rare breed. In the two countries the national system of innovation is rather two systems with limited connections between them. STP has simultaneously fostered the development of the two systems and tried to establish bridges between them.

For the scientific system, STP is a  sine qua non condition. In this respect the two countries present different trajectories: while in Argentina there is a clear movement of expansion, in Brazil all signs point to retrenchment. It would not be so serious if  Brazilian science were a mature, well-established system, but given the actual conditions the present policy may seriously jeopardise future development. There is no evidence that the gulf which traditionally separated the scientific community from entrepreneurs is being bridged – quite the contrary, it seems to be widening.

As regards the technology system, in both countries the limited resources available and the passiveness of the instruments induced by policy “horizontalism” limit their impact to a scatter of enterprises which has no critical mass and not enough linkages within the productive structure and with the scientific and technological institutions so as to produce a significant impact. Given the much more limited resources and the SME focus this applies more strongly to Argentina.  More specifically, looking at the core of the technology system, manufacturing industry, STP instruments seem to be market-conforming in two senses. First, they are not instruments of structural transformation: they lack sector focus and operate passively, as counters to which some enterprises go. Second, even for the enterprises which use them, they do not seem to lead to more complex activities than those performed by enterprises which use other resources. This is not to be understood as  stating that they are useless: the evidence available suggests that they are praised by the enterprises which use them and that they leverage resources from the enterprises. The same applies to the bridging mechanisms.

 

4. MERCOSUL and STP

There is a long history of scientific co-operation between Argentina and Brazil which predates MERCOSUL and continues to unfold independently of the regional integration. Before Brazil established the system of graduate education and research and the military regime in Argentina practically destroyed its scientific system, science in Argentina was more developed than in Brazil and several Argentinean scientists (e.g. Juan Jose Giambiaggi)  contributed to the development of scientific institutions in Brazil (Candotti 1999). Co-operation continues, both in hard sciences (e.g. in the cosmic rays observatory in Argentina and in the laboratory of syncrotron light in Brazil) and in social sciences.

Government-sponsored co-operation predates the MERCOSUL too. An agreement for scientific and technological co-operation between the two countries was signed in 1980 and was ratified in 1982. However, such agreement was activated only in 1985, when the two countries were negotiating the bi-lateral trade liberalisation agreements which led to the creation of MERCOSUL in 1990. During such period two major initiatives were taken, following the priorities of the STP of the two countries: the Brazil-Argentina Informatics School (EBAI) and the Brazilian-Argentinean Biotechnology Centre (CBAB).

EBAI lasted from 1985 to 1990, when it was discontinued following the change of policies in the two countries. It trained about 2500 scientists and engineers from Argentina and Brazil and 200 students from other Latin American countries. CBAB was started a year later and was designed as “virtual centre”, focusing on training, scientific co-operation and joint financing of research projects. It survived the policy upheaval of the early nineties (possibly because biotechnology policy was never a symbol of the past as informatics was). Up to 1998 it had trained more than 2000 people and performed about 60 research projects, with significant results in agriculture, human health and animal husbandry. The planned budget of CBAB was US$ 2 millions per country per year but such levels were never met. From its beginning to 1998 Argentina had invested US$ 6 millions and Brazil US$ 6.4 millions. Although GACTEC (1998) states the intention of maintaining its activities the Centre risks falling prey to the Brazilian fiscal strictures: up to the middle of 1999, no resources were made available to it (Candotti 1999)

Co-operation between the two Governments has continued within the institutional framework of MERCOSUL, via RECYT – the Specialised Meeting of Science and Technology. Data bases for the industries of leather and shoes and wood and furniture were made available, as well as systems of information about the environment. At the end of 1998 there was a call for co-operative research projects with the participation of enterprises and academic institutions in the areas of food technology and environment protection.

Bilaterally, SECYT and CAPES in 1998 signed an agreement to finance missions of interchange of scientists and scholarships for graduate students.  In 1999 the Brazilian Senate finally approved a protocol of educational integration which, among other objectives, aims at establishing common criteria for the evaluation of graduate courses. Moreover, SECYT has signed an agreement of scientific co-operation with the S&T Secretary of the State of the Rio Grande do Sul (GACTEC 1998).

Some may have expected that a process of regional integration would open more avenues for co-operation in S&TA and STP – in both countries there is plenty of scope for regional specialisation, so as to gather critical mass in some areas, avoid duplications and benefit from scale economies. Nonetheless, it is not surprising that S&T came late to the MERCOSUL agenda and that so little was attempted. The regional agenda was taken up with trade and investment liberalisation, assuming that growth in the two areas would be a consequence of the institutional changes and totally independent of local S&TA. Imports of technology were necessary but they would originate from the more advanced countries51.

In both countries STP still holds essentially a national outlook, but we find in the MERCOSUL and bilateral projects some of the features previously observed: repudiation of the past, emphasis on environment and on  supply of  technology infrastructure and attempts to establish partnerships between enterprises and  research institutions. A major difference lies in a clearer sector focus, albeit for sectors where technological opportunities are limited. The most venturesome project (CBAB) is a reminiscence of the past and is presently under threat, in spite of its positive results.

Nonetheless, MERCOSUL had some indirect effects upon the S&TA performed by local actors, beyond the activities sponsored by Government action.

The regional market has led many  transnational companies to reorganise their activities and relocate some of them. In some cases, especially in the all-important automobile industry, this has meant locating in Brazil the more complex productive activities and their related adaptive technological assets. If this is a relevant phenomenon (more study is necessary), then the integration has clearly benefited Brazilian asset availability, now and in the future.

MERCOSUL has also become a subject for research, especially for social scientists. The many economic, social, political, legal and cultural problems involved in the process of integration make “MERCOSUL-studies” a growth area, sometimes blessed by international funds, which make it even more attractive, especially in lean times as the present.

5. Conclusions

     To most analyses of complex phenomena such as STP the metaphor of the glass of water, which is half full or half empty depending on the subjectivity of the observer, is applicable. Optimists have scope for rejoicing by observing the resurrection of STP in Argentina, endowed with a new set of instruments, some of which are truly novel in the region, such as the Programme of Technical Advisers and by Congress action, which passed the Law 23877. Or by observing the increase in local S&TA of  motor vehicle TNC in Brazil, led by market growth and regional integration. Pessimists will find (I fear) plenty of scope too in the previous sections.

However, the metaphor only holds if pessimists and optimists share the same objective, differing only as regards the assessment of facts and trends52. Expectations are crucial in this respect.

Looking at present conditions from either the perspective of the seventies or as a modern-day evolutionary economist, who holds the faith in the transforming power of  science and technology, it is a gloomy situation, not only because S&TA are limited by economic and ideological factors but also because there are no social actors deeply committed to change. The scientific community, probably the most seriously affected by the present conditions (especially in Brazil), would probably be satisfied if the science budget was raised (which is fairly easy to do, if the political will is present). Notwithstanding the social concern of many of its members as individuals, it seems to be  self-centred as a community. There is no indication that entrepreneurs are deeply dissatisfied with present conditions, although they would certainly be happy to receive more incentives. The main exceptions are probably the small entrepreneurs of technology-intensive sectors which cannot gain access to the sources of capital or credit. The main State apparatuses, which (in truly Schumpeterian way) in the past created STP in Brazil, have lost interest in the subject, leaving it to a specialised bureaucracy, too weak to propel it much. In Argentina, so far, they were never too interested in STP.

However, if one looks at the present situation with more conservative eyes, with the vision which, up to now, is hegemonic in Argentina and Brazil, it does not present a source of worry. Accepting the present economic and social structure as given or, even better, as satisfactory, there is no strong evidence that much more complex S&TA are necessary. The diffusion of the activities presently performed (mainly improvements in products, processes and methods of organising production) is welcomed, so as to provide the necessary productivity increases and achieving greater international competitiveness, more imports and greater consumer satisfaction. Why commit assets to uncertain endeavours  such as R&D investment if the international market provides the necessary results?

But, as any evolutionary economist will be quick to point out, the present does not hold forever and the  model of development of the nineties is creaking at the joints. In Washington there is no longer a tight-fit consensus about the development of the under-developed and the Consensus which ruled policy-making South of the Equator has been disowned by its institutional parents – its policies were dubbed “hardly complete and often misleading” by  no less than the Senior Vice-President and Chief Economist of the World Bank (Stiglitz 1998, p.1). In Latin America the demand for changes is mounting as shown by the recent political events in Venezuela and the decline of popularity of the Governments in Argentina and Brazil. The outlines of such change remain blurred and it is important to stress that the scope for change is severely constrained by the outcome of the reforms of the decade – history matters and its results are often irreversible. Nonetheless, it is possible that a new model may require more ambitious STP than in the present – for instance to compete internationally in more technology-intensive sectors, or to provide better health care to the less-privileged strata of the population. If this is the case, following the same analytical path pursued above, the new environment may redeem the change of productive structure from oblivion and, coupling it to institutional change, demand more complex S&TA and stronger STP.

Under such hypothetical circumstances, it is possible that, in the future, analysts will see the rebirth of SECYT as a portent of the new times and will rejoice in the fact that the STP institutional structure in Brazil resisted the changes.

 

TABLE 1 – Argentina:  Macroeconomic Indicators – 1990/98 – In %

Source : CENIT

Notes:

(1) Investment rate: gross capital formation/GDP

(2) Privatisation income excluded

 

TABLE 2 – Brazil:  Macroeconomic Indicators – 1990/98 – In %

Source: IE/UFRJ

Notes:

(1) Investment rate: gross capital formation/GDP

(2) Privatisation income included

 

TABLE 3 –  Argentina: Innovation Efforts by Enterprises and Type of Activity- 1992 and 1996 – In millions of current pesos and %

Sources: GACTEC (1998), p.129 and INDEC (1998) pp. 69 and 88, elaborated by the author.

Notes:

(1) Data for 534 firms which stated spending on innovation in 1996

(2) In “National extramuros” are included expenditures for licenses and agreements with non-profit and public S&T institutions.

 

TABLE 4 –  Brazil: Innovation Efforts by Enterprises(1) and Type of Activity-Average Expenditures by Enterprise – 1993/ 1997 – In thousands of US$ and %

Source: Sbragia et al. (1999).

Notes:

(1) Data for 86 enterprises which have responded to ANPEI throughout the period.

(2) Non-routine engineering

 

TABLE 5 – Main STP Instruments in Argentina and Brazil – Financial Resouces – 1997 – In US$ Millions.

Notes

1) For Argentina other public institutions not included ((US$ 146 millions). For Brazil, Federal Government expenditures for S&T

2) For Brazil State of São Paulo only, in 1996.

3) For Argentina budget value, for Brazil actual expenditures

4) For Argentina budget of AGENCIA, for Brazil total disbursements of FINEP. Loans and venture capital of BNDES not included.

5) For Brazil estimate based on 1998 values.

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