O tema central deste artigo é a sobrevivência da indústria petroquímica brasileira & posta em questão pela crise atual. A trama desta crise é urdida por cinco fios principais : as condições internacionais da indústria, que pautam o desenvolvimento da sua congênere nacional; a evolução do mercado interno, determinada pelas condições macroeconômicas do país; as condições sistêmicas de competitividade, dadas pelo desenvolvimento da infraestrutura econômica e social e pela política macroeconômica; as características estruturais da petroquímica brasileira e, finalmente, o regime de regulação que preside o desenvolvimento desta indústria.

Toma-se como ponto de partida a desejabilidade de manter no país uma indústria petroquímica forte, cuja estrutura seja sustentável. A trama da crise é apresentada em quatro seções. A primeira apresenta o contexto internacional da indústria petroquímica e suas características estruturais e as três seguintes detalham a crise brasileira: a segunda seção, após um brevíssimo retrospecto do desenvolvimento da indústria nacional, caracteriza empiricamente a crise enquanto as duas seções seguintes, analisam as origens da crise – a combinação de unia recessão com o desmonte do regime de regulação do setor – e os fatores estruturais de natureza setorial e sistêmica que a agravam. Para concluir, a quinta seção apresenta algumas sugestões para o debate sobre como superar a crise.

Finalmente, em um artigo em que o tempo é enfatizado e dedicado a um setor em mutação, cabe precisar o momento em que foi escrito: fevereiro/março de 1993. Pelas razões acima, detalhadas no texto, esta posição temporal incide necessária e inevitavelmente sobre a análise.

l) O pano-de-fundo internacional

O complexo petroquímico, entendido como o conjunto de atividades industriais que vai do petróleo à transformação de plásticos, resinas e outros derivados do petróleo constitui um dos pilares da industrialização moderna. O cerne deste complexo é constituído pelas atividades industriais que, partindo da nafta ou do gás, através de processamentos sucessivos, produzem os insumos que serão posteriormente utilizados em bens finais – a indústria petroquímica. Este artigo centra-se sobre esta indústria, tratando os problemas atinentes às duas pontas do complexo – de um lado, a oferta de matéria-prima e, de outro, a transformação dos produtos petroquímicos em bens Mais – somente na sua interseção com a indústria petroquímica estrito senso.

A base técnica da indústria petroquímica é caracterizada pela dominância de processos contínuos, intensivos em capital e sujeitos a margens de tolerância restritas. A cadeia produtiva também obedece a margens restritas, com elos fortemente vinculados. O progresso técnico na indústria é intenso, embora tenha características distintas ao longo da cadeia: a jusante, junto às centrais de matérias primas, os produtos e processos são padronizados e o progresso técnico centra-se em atividades de engenharia. Descendo a cadeia, produtos e processos tomam-se mais heterogêneos e cresce a importância de atividades de pesquisa e desenvolvimento, estrito senso. Os produtos tomam-se mais especializados e substitutos entre si. Em todos os elos da cadeia há grandes esforços de otimização de processos (p.ex. visando reduzir o consumo de energia e de insumos) e há uma tendência ao crescente uso de instrumentação eletrônica digital.

Em consequência, a indústria petroquímica é marcada por fortes economias de escala estáticas e dinâmicas, e por economias de escopo, seja na produção que em atividades de pesquisa e desenvolvimento, comercialização, administração e financiamento. Economias de verticalização e aglomeração são igualmente significativas. As escalas econômicas mínimas apresentam tendência crescente e, assim, a indústria tende a expandir-se descontinuamente, ampliando a capacidade à frente da demanda. Embora o progresso técnico confira à petroquímica uma fronteira de expansão, criando novos usos para seus produtos e mercê da substituição de outros insumos ( p.ex. papel, madeira e metais ), a demanda por seus produtos é fortemente afetada pela evolução da renda pessoal disponível.

Como decorrência das características técnico-econômicas acima descritas, a configuração natural da indústria petroquímica é o oligopólio. O cerne deste oligopólio, desde suas origens, é constituído por empresas petrolíferas que avançaram a jusante da cadeia e por grandes empresas químicas que diversificaram sua produção. A estas empresas, de porte verdadeiramente gigantesco e de atuação mundial, integradas vertical e horizontalmente, somam-se outras, de menor porte, que atuam em mercados específicos, explorando vantagens seja tecnológicas seja de canais de comercialização (l) ( Veja-se Quadro l). Não obstante, a dinâmica da indústria e sua regulação dependem fundamentalmente dos dois primeiros tipos de empresas. Composto originalmente por Minas oriundas dos Estados Unidos e Europa ( notadamente da Alemanha ), a partir dos anos sessenta esse oligopólio, até então muito estável (Hufbauer, 1966 ), foi contestado com sucesso por firmas japonesas e, mais recentemente, por empresas baseadas em recursos naturais baratos ( Arábia Saudita e Venezuela ) ou em grandes escalas de produção (Coréia do Sul e Taiwan ). Ao mesmo tempo, diversos participantes tradicionais do oligopólio adotaram estratégias de reestruturação, modificando sua distribuição de ativos na indústria, reduzindo capacidade produtiva e estabelecendo alianças estratégicas entre si.

Mesmo assim a entrada desses últimos produtores ocorre num período de sobre capacidade do setor face ao declínio da atividade econômica internacional agravando a crise da indústria. O mercado internacional de produtos petroquímicos encontra-se sobre ofertado, induzindo as empresas a praticar preços de exportação baixos, que frequentemente não cobrem os custos totais de produção mas apenas os custos baixos, caracterizando uma situação de dumping estrutural é provável que, no futuro próximo, o processo de reestruturação da indústria prossiga, eliminando produtores marginais.

Embora dominada por firmas globais, esta reestruturação é fortemente influenciada pelo Estado, de forma direta e indireta. Em muitos- países ( França. Itália, Holanda Asia, México e Venezuela ) o Estado participa diretamente da indústria através de empresas total ou parcialmente sob seu controle (2). Mesmo quando não é um produtor, o Estado participa da regulação da indústria, estabelecendo condições de entrada ( inclusive quanto à escala de produção e fonte de tecnologia ), como na Coréia do Sul, e monitorando sua reestruturação mediante insüumentos de coordenação, como o MITI no caso japonês, e de regulação da competição, como a legislação anti-trust e de defesa contra práticas desleais de comércio exterior. De forma mais indireta em todos os países o Estado afeta a competitividade sistêmica das indústrias locais mediante a provisão de infraestrutura econômica e tecnológica e mediante as politicas fiscal, cambial e educacional.

Em outras palavras, pode-se argumentar que as características técnico-econômicas da indústria petroquímica, notadamente sua integração vertical e horizontal e a indivisibilidade de seus investimentos, levam-na a uma trajetória natural em que impõe-se uma certa regulação. Esta foi parCialmente lograda peias firmas dominantes através de mecanismos de mercado. No entanto, o sucesso desta regulação de mercado é limitado pelos próprios mecanismos de mercado, que produzem os ciclos da indústria, levando o Estado a participar do processo de regulação. Por outro lado, o próprio sucesso da regulação via mercado, que impõe barreiras à entrada de novos participantes, estimula o Estado a participar desta regulação, estabelecendo condições para que firmas locais entrem em uma indústria que é considerada estratégica para0 ò desenvolvimento economico.

2) A crise da petroquímica brasileira : uma caracterização

Até o fim dos anos oitenta a petroquímica brasileira constituía uma história de aparente sucesso, que satisfazia até instituições insuspeitas de qualquer simpatia com a industrialização substitutiva de importações, como o Banco Mundial (World Bank; 1989 ). Com efeito, ao longo de duas décadas, haviam-se estruturado tres pólos petroquímicos e a indústria seguia uma trajetória de crescimento acelerado, prevendo-se no Programa Petroquímico Nacional (PNP), definido em 1987, a duplicação do poio da Bahia, a ampliação dos polos de São Paulo e do Sul e a instalação de um novo polo no Rio de Janeiro, com um montante de investimentos superior a tudo que já se havia investido anteriormente (Oliveira 1990). A substituição de importações de produtos petroquímicos completara-se, reduzindo o coeficiente importado a cerca de 3% das vendas internas em peso e valor (3), e previa-se a sua extensão aos produtos de química fina, rumo à qual diversificavam-se investimentos de empresas do setor. Ao mesmo tempo, a partir da crise do início dos anos oitenta o setor estabelecera uma presença permanente na pauta de exportações brasileiras.

No campo tecnológico, as empresas haviam passado por um processo de aprendizado de tecnologias de processo e produto. Embora os programas tecnológicos locais tivessem ambições modestas, orientados principalmente para a absorção de tecnologias importadas e otimização de processos e para a adaptação de produtos às condições locais de mercado, os dispêndios das firmas em atividades tecnológicas e a institucionalização dessas atividades tendiam a aumentar. No fim da década, a Petroquisa pretendia implantar um Centro de Pesquisas de maior porte e ambição – embora pequeno em termos internacionais. O processo de aprendizado abarcava também a própria atividade empresarial – oriundos de outros setores, frequentemente de atividades não industriais, os empresários petroquímicos nacionais privados haviam finalmente dominado o seu oficio (Erber e Vermulm, 1992).

Esse desenvolvimento dera-se ao abrigo de um complexo sistema regulatório, que abarcava desde a seleção de projetos e empresários até a operação das firmas, via, p.ex. controle de preços.

Nesse sistema, em que participavam diversas instituições governamentais, destacavam-se a oferta de matéria prima, a preços regulados, pela Petrobrás, a participação acionária de sua subsidiária, a Petroquisa, sócia da maioria das empresas de capital nacional; os financiamentos do BNDES; o controle de importações pela CACEX e pelo INPI; o controle de preços pelo CIP e, finalmente, o CDI como locus de articulação de políticas. A operação desse sistema foi fundamental para reduzir os riscos e os custos dos investimentos privados em petroquímica, atraindo estes empresários para o setor. Combinado com o acelerado crescimento do mercado interno, esse sistema regulatório assegurou sustentabilidade à. indústria petroquímica brasileira durante três décadas. No entanto, já na segunda metade da década de oitenta, esses dois pilares já apresentavam fissuras, a exemplo da dificuldade do sistema regulatório de arbitrar as prioridades no âmbito do PNP e da redução da taxa de crescimento do mercado interno.  Mais ainda, por detrás do aparente sucesso da indústria, jaziam problemas estruturais, a seguir discutidos, resultantes do projeto e do processo de construção do setor. No início dos anos noventa, ao convergirem simultaneamente, crises no mercado interno, e no sistema de regulação, estes problemas estruturais, antes encobertos, afloraram plenamente e a indústria petroquímica brasileira precipitou em uma crise profunda, da qual não há saída visível. A descrição desta crise utiliza os dados do período 1990/91, mas tudo indica que o quadro tenha se agravado em 1992.

Utilizando as informações do Sistema Dinâmico de Informações Estatísticas (SDI) da ABIQUIM, que, em pêso, as vendas internas caem, em 1990, 8% em relação ao ano anterior. Embora tenham apresentado leve recuperação em 1991 (2,6%), permanecem ao mesmo nível de 1988. Em valor, medidas em dólares constantes, as vendas elevam-se em 1990 6,5%, refletindo a subida de preços praticada naquele ano, notadamente no seu início. No entanto, em 1991 os preços não se sustentam e o valor das vendas internas cai a um nível intermédio entre os anos de 1988 e 1989. Assim em 1991 no mercado interno o setor havia regredido três anos, seja em peso que em valor. Entre os grandes grupos de produtos do setor, o movimento acima descrito é mais visível em intermediários para plásticos e termoplásticos, enquanto os orgânicos básicos tendem a manter-se estáveis .

Os investimentos realizados no âmbito do PNP, feitos com base em estimativas otimistas quanto ao crescimento da economia brasileira aumentarão substancialmente a capacidade de produção nacional de vários produtos. Estimativas apresentadas em ABIQUIM (1992) mostram que, em 1994, o mercado brasileiro será capaz de absorver apenas 58% da capacidade de produção de. eteno, 67% de polietileno e 52% de polipropileno.

No entanto, à diferença de uma década antes, o mercado externo não fornece uma válvula de escape. Embora as exportações, em peso, sejam ao fim de 1991 quase 12% superiores a 1988, em valor constante permanecem iguais (Quadro 4) e sua participação nas vendas totais, que aumenta em termos de peso, declina em valor (Quadro 5). Entre os principais grupos de produtos, são os mais padronizados, os orgânicos básicos, que apresentam o melhor desempenho exportador (Quadros 4 e 5). Em consequência, em 1991, as vendas totais do setor são, em peso, inferiores às de 1988 e, em valor constante, próximas do nível de 1989 (Quadro 6), destacando-se a relativa estabilidade da base da cadeia e o comportamento mais irregular dos intermediários e finais.

A mesma tendência transparece a nível de empresas. Embora o faturamento bruto do Sistema Petroquisa como um todo cresça 9.4% em 1990 ( em valores constantes ), a metade das empresas já apresentavam queda de faturamento, notadamente os produtores de elastômeros, termoplásticos e empresas vinculadas ao polo cloroquiniico de Alagoas. Em 1991, essa situação agrava-se e generaliza-se: apenas cinco empresas entre 34 apresentam aumentos de faturamento, em regra muito pequenos, e, para o Sistema como um todo, o faturamento cai 10%, abaixo dos níveis de 1988 (Quadro 7). Trabalhando com uma amostra maior, ABIQUIM (1991) mostra que os dados de balanço de 67 empresas do setor evidenciam uma grave deterioração dos indicadores financeiros e de rentábilidade em 1990. Exceto para as centrais de matérias primas e para as empresas-holding, as margens operacional e líquida tomam-se negativas em 1990, e, mesmo para tais empresas , essas margens diminuem substancialmente. Nesse ano, apenas as centrais apresentam uma rentabilidade positiva sobre o patrimônio.

Nesse período recente as importações apresentam uma forte tendência expansiva : em peso aumentam mais de três vezes entre 1988 e 1991, apresentando um salto em 1990, quando mais do que dobraram em relação ao ano anterior. Em dólares constantes, o aumento é menor, mas mesmo assim significativo, dobrando entre 1991 e 1988 (Quadro· 9). Sua participação nas vendas internas totais aumenta nas mesmas proporções, embora impacte os grupos petroquímicos de forma diferenciada, conforme mostra o Quadro 10. A um nível mais desagregado de análise, nota-se que seis produtos, com importações superiores a USS 10 milhões em 1991, concentram 45% do valor total e 61% do peso das importações (Quadro 11). Após mais de um ano de persistentes reclamos dos produtores nacionais quanto a prática de dumping, o governo instituiu direitos compensatórios provisórios sObre um desses produtos – PVC.

Como era previsível, a crise incide fortemente sobre os investimentos do setor. Defensivamente, as empresas paralisam seus investimentos ou, quando isto não é viável, dado o estágio det implementação, retardam-nos. Assim, a duplicação de Camaçari e o instalação do polo Rio são postergadas sine die, levando ao abandono do PNP.

Igualmente, o novo contexto, especialmente a abertura às importações, leva a inflexões na estratégia de investimentos de alguns grupos, que abandonam a implantação da indústria de química fina no pais.

Da mesma forma, contraem-se os gastos em desenvolvimento tecnológico: a Petroquisa paralisa a implantação do CENTEP e as demais empresas do setor diminuem a intensidade dos seus esforços, chegando em vários casos a desmobilizar as equipes já constituídas, regredindo assim o processo de instituciondização e aprendizado antes desafio. Já em 1990 o Sistema Petroquisa reduz o volume e a intensidade de gastos em P&D em quase 30%, sendo o corte especialmente forte nas centrais e nos produtores de polímeros. Erber e Vermul (1992) mostram o aprofundamento desse processo, com a redução dos esforços tecnológicos ao mínimo indispensavel para a continuidade das vendas.

Finalmente, dentro da estratégia defensiva adotada pelas firmas do setor, cujo objetivo principal é a sobrevivência, a crise conduz a uma redução de emprego, que cai cerca de 6% em 1990 e outros tantos em 1991 (Sandroni, 1992) – o que implica que, dadas as características técnicas do setor, as demissões devem ter abrangido pessoal bastante qualificado.

3) Fatores desencadeantes da crise

Os anos noventa apresentam o agravamento da crise macroeconômica do país. Ao mesmo tempo, a política industrial e de comércio exterior e a visão do Governo dos papéis que cabem ao Estado e suas empresas passam por uma inflexão de cunho liberal, que incide diretamente sObre a regulação do setor petroquímico na forma abaixo detalhada. Convergem assim,, de modo interdependente, duas crises internas – econômica e de regulação.

É desnecessário aqui reiterar o quadro da crise econômica do triênio passado. Conforme foi visto acima,, esta crise leva a uma significativa contração da demanda interna por produtos petroquímicos, ampliada, em alguns casos, peja ocupação do mercado por importações. Esta contração não é compensada pelas exportações, diretas e indiretas, em função da crise internacional e das condições excedentárias do mercado petroquímico internacional; antes comentadas. Converrl no entanto, detalhar as modificações do contexto regulatório em que estes fenômenos ocorrentes posto que essas transformações amontam a um verdadeiro choque.

Ao nível do mercado, a abertura às importações é significativa, especialmente à luz de uma proteção prévia na prática inhnita: em 1990 eliminam-se os controles administrativos das importações, adota-se a tarifa como único instrumento de proteção e introduz-se uma nova estrutura tarifária, desdobrada até 1994 ; decide-se acelerar a formação do MERCOSUL para 1995 e mantém-se a taxa de câmbio sobrevalorizada até o último trimestre de 1991. Como pode ser visto no Quadro 13, os níveis de tarifas nominais caem drásticamente: para produtos petroquímicos básicos e intermediários a tarifa reduz-se de 27.8% em 1988 para 7.9% em 1994 e para resinas, fibras artificiais e sintéticas a queda é de 40.2% para 15%. As tarifas efetivas, também cadentes, são porém superiores, finalizando o período em, respectivamente, 15.2% e 20.2%. No entanto, não se alteram a legislação anti dumping e o aparato governamental encarregado de executá-la não ganha porte e celeridade adequados às novas condições.

Conforme visto anteriormente, os efeitos da abertura em termos de quantum importado ainda são restritos e localizados em alguns produtos. No entanto, embora menos mensurável, mais significativo é o seu efeito sObre os preços, posto que os compradores locais passam a pautar-se pelos preços ofertados pelos competidores estrangeiros, deprimidos pelas condições internacionais antes descritas e pelo fato de ser o brasileiro um mercado novo, a ser conquistado. Em consequência, tendem a rebaixar-se o teto dos preços reais dos produtos petroquímicos e a rentabilidade das empresas do setor. Da mesma forma, a abertura incide sObre os planos de investimento do setor, especialmente sObre a diversificação rumo a química fina, cujos clientes potenciais, principalmente firmas multinacionais, preferem importar, especialmente intra-grupo.

Do lado da abertura exportadora o movimento da desregulação tem sentido inverso, sendo abolidos os incentivos fiscais para essas atividades, extinta a Interbrás e mantida a taxa de câmbio sobrevalorizada, fechando assim uma válvula de escape à depressão das condições internas.

No mercado interno, o controle de preços dos produtos petroquímicos é abolido em 1990 e a seguir reestabelecido, para novamente ser cancelado no fim de 1991, desta vez aparentemente de forma definitiva. No entanto, o preço da nafM, que é o principal componente dos custos da cadeia, continua a ser estabelecido administrativamente e sujeito a forte polêmica quanto aos critérios de fixação. No hm de 1991 este critério viria a ser definido – 120% do preço do petróleo “Brent”, contrariando a proposta da indústria que reivindicava um multiplicador menor (110%) , fixado sObre outro tipo de petróleo. O critério estipulado pelo Governo representava um aumento importante nos custos da cadeia petroquímica, comprimindo as margens de rentabilidade do setor. Embora esse critério não tenha sido implementado, tendo a Petrobrás mantido preços abaixo do nível de mercado intemacional ele representa uma espada de Dâmocles sobre a cabeça da indústria, aumentando a incerteza quanto ao seu desenvolvimento.

Embora constituíssem uma ruptura com o passado, as medidas acima descritas eram com ajustes, compatíveis com o sistema regulatório que presidira o desenvolvimento do setor durante as décadas anteriores. O cerne deste sistema seria atingido, porém pela eliminação dos mecanismos de articulação institucional e pela política de privatização.

A extinção do Conselho de Desenvolvimento Industrial em 1990 marca mais que o fim dos incentivos fiscais que este administrava – assinala a abolição dos mecanismos de articulação de políticas entre os vários órgãos que afetam o setor – que não são substituídos por mecanismos alternativos. Ao contrário, a política de privatização, abaixo discutida estabelece uma cisão entre os dois principais responsáveis pelo ancien régime: o BNDES e a Petrobras.

Tendo o Governo conferido prioridade máxima à privatização das empresas estatais e atribuído ao BNDES a função de executor deste programa, seguiu-se a decisão de incluir a petroquímica entre os primeiros setores alvo do Programa Nacional de Desestatização (PND). Posto que a maioria das participações da Petroquisa nas empresas do setor eram minoritárias ( excetuando-se principalmente as centrais do Rio Grande e de São Paulo e a Petroflex, grande produtora de elastômeros ) tratava-se aqui de desestatização estrito senso.

Três alternativas foram originalmente contempladas para a privatização do setor:

a) Venda, isoladamente, das centrais de matérias primas e das participações minoritárias da Petroquisa nas empresas de segunda geração;

b) Privatização da Petroquisa cindida em três ou quatro empresas, aglutinando em torno de cada um das centrais as participações minoritárias da Petroquisa nos respectivos poIos;

c) Privatização da Petroquisa em bloco.

A conveniência de formação de grandes grupos empresariais capazes de competir internacionalmente, fazendo face à abertura às importações, favorecia as duas últimas alternativas. Não obstante, a celeridade que se desejava imprimir à privatização por razões políticas, as dificuldades impostas pelos Acordos de Acionistas e pela presença de sócios estrangeiros (veja-se a seguir), bem como a falta de acOrdo quanto ao modêlo a ser adotado, aparentemente levaram a Comissão Diretora do PND a adotar a primeira alternativa, procedendo porém a privatização por polos. Tendo em vista a menor complexidade do Polo do Sul, este foi escolhido como ponto de partida do processo, devendo-se seguir os polos de São Paulo e da Bahia.

Definido o critério de formação do preço da nafta e tendo decidido que a Petroquisa deveria restringir sua participação à uma pequena parceira da central (15%), retirando-se das empresas de segunda geração, buscou-se formar no polo de Triunfo uma empresa holding que congregasse as empresas de segunda geração, dando origem a uma empresa regional de médio porte. No entanto, essa solução não foi aceita pelas referidas empresas, que argumentan que, embora tivessem interesse em participar da central para garantir o suprimento de matérias primas, com a constituição da holding adquirirem participações em outras empresas a jusante, fora de sua estratégia. Os sócios estrangeiros dessas empresas tinham o segredo tecnológico como razão adicional para evitar fusões de empresas de segunda geração. Optou-se, pois, pela privatização parcelada, em primeiro lugar da central e, a seguir das participações da Petroquisa nas empresas de segunda geração.

Embora a eficácia das decisões encontra-se sub judice, realizou-se no último Governo a privatização do polo Sul, ficando o controle da central pulverizado entre empresas de segunda geração, bancos nacionais e estrangeiros e entidades de previdência privada, aiem da Petroquisa. A venda de parte das ações da Petroquisa ao público não foi conduzida por impedimentos legais. A participação da Petroquisa nas empresas de segunda geração foi adquirida pelos outros sócios dessas empresas. No presente Governo, após um breve interregno em que as regras do PND estiveram em discussão, retomaram-se os leilões, já tendo sido privatizada a principal empresa de segunda geração do polo de São Paulo. No entanto, a privatização da central de São Paulo ainda não está definida, pesando sObre ela complexas questões jurídicas. Tampouco está definida a privatização do pólo do Nordeste.

Do ponto de vista conjuntural, o processo de privatização constituiu um sorvedouro de energia de todos os atores envolvidos no setor e, ao aguçar os conflitos latentes na estrutura empresarial, tomou mais difícil uma ação concertada de resistência à crise. Crítico aqui é c) timing do processo – sua celeridade associada a uma conjuntura de crise do mercado interno, abertura às importações e crise do mercado externo.

O desmantelamento do sistema regulatório que presidiu a implantação e expansão do setor petroquímico no Brasil em um momento de crise, agravou a incerteza inerente a esse momento e reduziu a margem de manobra anti-cíclica. Cabe porém apontar que a rapidez e a facilidade com esse processo de desmonte foi realizado não podem ser atribuídas apenas a fatores exógenos ao setor, como a política de privatização. Ao contrário, sob o sistema anterior jaziam graves conflitos e ineficiências, revelados, por exemplo, na ambição dos investimentos do PNP, em que o sistenia de decisões mostrou-se incapaz de arbitrar; no excesso de capacidade de produção de alguns produtos e na perda de legitimidade da Petroquisa junto aos grupos privados para atuar como regulador do sistema.

Não obstante, chama a atenção a falta de um desenho estratégico para o setor. Dada a importância da petroquímica para o desenvolvimento do país, a omissão acima referida SÓ pode ser interpretada como um ato de fé profunda na eficácia dos mecanismos de mercado para lograr o desenvolvimento.

4 ) Fatores estruturais agravantes da crise

A crise anteriormente descrita foi desencadeada pela conjugação de fatores de mercado e de regulação. No entanto, subjacentes a esses fatores de erupção, jaziam outros, de natureza eststtrutura1, que agravaram a crise e tomam mais difícil a sua solução. Para efeito analítico, convém distinguir entre características estruturais de natureza mais estritamente setorial e outras de natureza sistêmica que afetam a petroquímica e outros setores, embora de forma diferenciada.

4. l ) Fatores de natureza setorial                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        I.Suprimento de matéria prima

A petroquímica brasileira é totalmente dependente da nafta e provavelmente assim permanecerá por bastante tempo, posto que soluções alternativas como o gás da bacia de Campos (RJ), da Argentina ou Bolívia parecem de remota execução. Embora essa dependência não constituía, em si mesma, um obstáculo ao desenvolvimento da indústria, ela evoca três tipos de problemas :

a ) A disponibilidade da nafta

Questiona-se a capacidade da Petrobrás de suprir toda a nafta necessária para o consumo petroquímico caso êste retome seu crescimento, tornando assim necessário importar o produto.

b) O preço da nafta

Há uma longa polêmica quanto ao preço cobrado pela Petrobras pela nafta suprida às centrais de matérias primas petroquímicas, em que se opõem os que afirmam ser esse preço subsidiado e os que negam esse subsídio. Dirimir empiricamente o conflito é dificultado pelas características técnicas da produção da nafta – um entre vários subprodutos do refino do petróleo. Conforme apontado acima a regra estipulada pelo Governo anterior (120% do petróleo Brent) é tão arbitrária como outra qualquer, mas levaria a um aumento de custos para a petroquímica em um momento de crise. Emhora não tenha sido praticado pela Petrobrás, o critério não foi revogado, permanecendo como um foco de incerteza para o setor . A questão é adicionalmente complicada pela compra pela Petrobras de combustíveis gerados pelas centrais de matérias primas ao processarem a naha, para os quais a posição se inverte, reclamando as centrais que o preço pago pela Petrobrás é excessivamente baixo.

c) O monopólio institucional de suprimento

A Petrobras detêm o monopólio do fornecimento da nafta por força de preceito constitucional. Esta condição legal cria obrigações e direitos para a Petrobrás face o setor petroquímico : de um lado, toma a Empresa responsável pelo füncionamento de um setor estratégico da economia, e, de outro, faz com que ela tenha um interesse comercial no abastecimento do setor, sugerindo que explore as vantagens monopólicas. Este conflito entre os lados estatal e empresarial, típico de toda empresa do Estado, era, até recentemente, resolvido pela participação da Petrobras, via Petroquisa ao longo da cadeia petroquímica, compensando o que deixava de ganhar nas refinarias com o que auferia na petroquímica. Cabe notar que a prática de preços de transferência ao longo da cadeia petroquímica é usual no setor, conferindo vantagens a empresas verticalmente integradas. Com efeito, êste é um dos principais determinantes do padrão de integração observado internacionalmente

A privatização, ao conceder à Petrobrás uma participação muito pequena nas centrais e eliminar sua participação nas empresas a jusante, ao mesmo tempo em que mantinha-se o monopólio de suprimento, veio a por em cheque esta solução. No decorrer do processo, foi aventada como uma saída de meio-termo, a manutenção de uma participação significativa da Petroquisa nas centrais de matérias-primas – cerca de 30% do capital. Para a central já privatizado do polo Sul, a participação a ser obtida quando (e se) os obstáculos jurídicos foram removidos será menor ( 15% ), não estando ainda definida para as demais centrais. Em consequência, paira uma grande incerteza sObre um aspecto fundamental! da dinâmica do setor. Cabe aqui notar que o monopólio acima referido limita o alcance da privatização da petroquímica, tomando a Petrobrás necessariamente participante do setor.

II. A estrutura empresarial

Os critérios e procedimentos do sistema regulatório que gestou a indústria petroquímica brasileira associados às características de porte e experiência dos grupos empresariais nacionais que entraram nesta indúsüi& produziram uma estrutura empresarial singular no quadro mundial da petroquímica : embora as fábricas sejam frequentemente de porte internacional, as empresas não são. As firmas brasileiras são pequenas, contando apenas com uma ou poucas fábricas, frequentemente mono produtoras, com um faturamento da ordem de USS 100/200 milhões, ínfimo em termos internacionais. Mesmo os maiores grupos têm pequeno porte, não superando o bilhão de dólares. A participação dos grupos empresariais nacionais e estrangeiros na cadeia e em empresas é fragmentada, com baixa sinergia. O contrOle das empresas é compartilhado e os acordos de acionistas permitem vetos sobre decisões estratégicas de efeitos paralizantes e a multiplicidade de sócios estrangeiros, que competem em escala internacional, imita, como vimos acima, o processo de aglutinação. Ou seja uma estrutura empresarial singular na morfologia e na inadequação dinâmica para competir em condições de igualdade com os grupos internacionais.

A estas características empresariais soma-se o excesso de capacidade de produção em relação às possibilidades de vendas internas e externas em vários produtos ( p.ex. eteno, polietilenos, polipropileno), exigindo decisões de remanejamento de produção e eventual fechamento de fábricas menos eficientes. Frequentes nos grandes grupos internacionais, essas decisões, embora dolorosas, são lá facilitadas pela existência de :uitas fábricas no âmbito do grupo. No caso brasileiro, porém o fechamento de uma fabrica pode significar o fechamento de uma empresa, dificultando significativamente a reestruturação competitiva do setor.

No sistema regulatório anterior, a participação da Petrobrás no fomecimento da nafta e, via Petroquisa,, em grande número de empresas petroquímicas, conferia-lhe, em tese, hegemonia no setor. No entanto, esse poder encontrava limites estritos. Ao nível setorial, a natureza estatal da Petrobrás e a difusão da sua participação, associada ao grande número de grupos privados participantes do setor, dificultava decisões de arbitragem que privilegiassem alguns grupos. Ao nível microeconÔmico, sua participação minoritária e as características dos Acordos de Acionistas antes referidas limitavam seu poder. Somava-se a esses fatores o não-consentimento da hegemonia pelos grupos privados, inclusive os sócios da Petroquisa.

A política de privatização colocou em questão a estrutura acima descrita. No entanto, conforme já relatado, persistem grandes incertezas quanto a pontos fundamentais, como seja a participação da Petrobrás no setor petroquímico. Justificável pela ótica empresarial, posto que é próprio de grandes empresas petrolíferas terem um braço petroquímico, esta toma-se indispensável à luz do monopÓlio do suprimento da nafta; antes discutido. Embora êste último aspecto pudesse ser solucionado mediante contratos de longo prazo com clausulas de partição de margens, durante as negociações que ocorreram no início do presente Governo, quando sustou-se o processo de leilões, emergira, conforme já fOi mencionado, uma solução que contava, inclusive, coin forte apoio do setor privado – a manutenção de uma significativa participação da Petroquisa nas centrais de matérias-primas. Permanecia porém o impasse quanto à participação da Pesquisa nas empresas a jusante da cadeia. A retomada dos leilões, alienando-se a posição da Petroquisa na principal empresa de segunda geração do polo de São Paulo, rompeu esse impasse, atendo-se o Programa à sua configuração original de desestatizar o setor. Persiste, momentaneamente, a incerteza quanto ao modêlo a ser adotado para as centrais.

Para os grupos privados do setor, a política de privatização veio a introduzir um forte elemento de incerteza em suas estratégias econômicas e financeiras, sujeitas a uma restrição temporal definida exogenamente, em função do ritmo acelerado do Programa. Em consequência, negociações visando aglutinações e redistribuições de ativos, que necessariamente demandam tempo (4), foram muito limitadas. No presente momento, estando ainda indefinida a modelagem da privatização da central de São Paulo e de todo o polo do Nordeste, emergem principalmente estratégias de concentração horizontal, com os grupos buscando fortalecer-se em segmentos de mercado específicos (p.ex. termoplásticos). Não se divisa a formação de grandes grupos verticalmente integrados, embora esta solução, preferível do ponto de vista da competição internacional, possa vir a emergir, dependendo dos resultados da privatização.

A estrutura empresarial do setor esti pois, indefinida, agravando a crise econômica e financeira e introduzindo um forte componente de incerteza na configuração de políticas anti-cíclicas.

III. Capacitação tecnológica

Comentou-se acima o alcance do processo de aprendizado tecnológico da indústria petroquímica nacional; embora inequívoco, esse aprendizado tinha escOpo limitado e mesmo este viu-se drasticamente reduzido com a crise recente, que levou à redução de gastos, desmobilização de equipes e reorientação de atividades para fins mais imediatos ( Erber e Vermulm 1993). Outros estudos apontam o baixo uso de equipamento de automação digital, que é associado ao alcance dos programas tecnológicos das empresas. A crise, ao levar à contração dos investimentos, deve ter retardado a difusão desses equipamentos.

Em consequência% a capacitação tecnológica da indústria petroquímica brasileira tende a atrofiar-se, reduzindo sua capacidade de competir internacionalmente. Na melhor das hipóteses, aumentará a dependência em relação a fontes externas de tecnologia, seja por meio de acordos de licença seja por participações societárias. Embora o uso .da importação de tecnologia possa eventualmente garantir a atualização dos processos produtivos, não se transfere a capacidade de inovar e mesmo de adaptar os processos e produtos às condições locais, atividades que requerem gastos internos e, dada a escala mínima destes, firmas de maior porte que as nacionais.

4.2 ) Fatores de natureza sistêmica

A competitividade internacional da indústria petroquímica brasileira é ainda onerada por diversos fatores de natureza sistêmica, Ultimamente ressaltados em documentos do empresariado, (p.ex. ABLQULM 1992), provavelmente estimulado pelo fim dos incentivos fiscais e creditícios que pautaram a instalação da indústria no país. Entre estes fatores destacam-se :

I. Carga fiscal

Segundo as conclusões de ABIQUIM (1992) ” o volume dos impostos e a própria estrutura tributária brasileira impõem aos produtores aqui instalados uma carga bem superior à vigente nos EUA, por exemplo. Em ordem de importância, tem-se o imposto de renda, os impostos sobre custo financeiro das vendas a prazo (não existentes no resto do mundo), o PIS e o COFINS (FINSOCIAL), os dois últimos também não existentes no resto do mundo; assim, os impostos sobre o lucro e sobre a produção locais acabam por favorecer a importação, que não incorre em tais custos nos países de origem” ( op. cit. p.69).

II. Custos financeiros

É desnecessário reiterar aqui que as taxas de juros cobradas no Brasil são substancialmente superiores às internacionais – o que se aplica coeteris paribus, mesmo às taxas do BNDES, fonte mais barata de crédito de longo prazo. Sendo uma indústria intensiva em capital, a petroquímica é brasileira é bastante onerada em sua competitividade internacional por esse diferencial.

III. Encargos sociais sobre a mão de obra

Estimam fontes empresarás que, na indústria química, ” o salário médio no Brasil é baixo, da ordem de USS 5,69/h. Entretanto, dada a atual estrutura de encargos (fiscais e para-fiscais) sobre o fator trabalho, emerge um custo médio elevado, da ordem de USS 12,13/1j similar aos da indústria química americana” (ABIQUIM 1992, p.59). Embora a indústria seja relativamente pouco intensiva em mão-de-obra, a vantagem derivada dos baixos custos deste fator tenderia assim a perder-se.

IV. Infraestrutura

Também são notórias as deficiências nacionais em termos de infraestrutura econômica (transporte, portos, energia e comunicações), social (saúde e educação) e técnico-científica, que refletem a crise do Estado brasileiro. Como em todas as indústrias, estas deficiências resultam em maiores custos e menor produtividade da indústria petroquímica nacional em conjunto com suas congêneres internacionais. Dadas as suas características técnicas e locacionais, estando muitas fábricas distantes dos principais mercados nacionais, as deficiências em transporte e portos parecem especialmente relevantes para a petroquímica, embora as limitações da infraestrutura social e técnico-científica também obriguem as empresas do país a internalizar maiores custos que seus competidores externos.                                                                   °

5 ) Propostas para uma estrutura sustentável

A análise anterior aponta para a gravidade da crise do setor petroquímico brasileiro – ou seja, para a urgência de soluções. Ao mesmo tempo, indica a incerteza que perpassa o setor, onde características estruturais críticas para sua sobrevivência estão indefinidas. Confiar ao mercado apenas a solução da crise, mantidas as presentes condições, implica em altos riscos para a sobrevivência da indústria petroquímica nacional. Em consequência, é necessário estabelecer um sistema regulatório para o setor que, pelo menos, assegure sua transição rumo a uma configuração mais sustentável.

Pelas razões antes expostas, não se fala de reestabelecer o antigo regime de regulação mas de configurar um novo sistema adaptado às novas condições econômicas e políticas do país. Não obstante, na nova, como na velha, configuração permanecem críticos a combinação de medidas de política e o timing dessas políticas. Em consequência, também são cruciais os mecanismos de articulação entre políticas. Em outras palavras, o Estado brasileiro necessita recuperar a capacidade de formular uma política industrial ( lato senso: englobando as políticas de comércio exterior e tecnológica ) de cunho setorial. Embora o setor apresenta algumas condições favoráveis para tanto, como a sobrevivência de instituições governamentais, como o BNDES e a Petrobrás, fortemente comprometidas com o seu desenvolvimento e conte com um setor empresarial organizado, faltam mecanismos de articulação.

Mais que tudo, porém, falta um desenho claro da configuração a ser alcançada para o setor petroquímico, embora aqui também já se disponha de alguns elementos consensuais, como a necessidade de uma reestruturação empresarial que redunde em grupos de maior porte, capazes de sustentar-se em condições de relativa abertura às importações. Um dos resultados principais das propostas abaixo delineadas seria o de precisar esse desenho.

Os comentários feitos a seguir têm o propósito, reconhecidamente limitado, de estimular o debate em torno desses temas. Partem da definição do raio de manobra disponível no presente e no próximo Muro para sugerir algumas medidas que podem ser tomadas para assegurar a transição.

O contexto internacional provavelmente manter-se-á pouco favorável, seja an termos de mercado seja em termos de competição. Os prognósticos de uma recuperação dos grandes mercados consumidores de produtos petroquímicos não são róseos e, ao contrário, um aumento do protecionismo parece provável. Pelo lado da oferta, a expansão devida à entrada de novos produtores deve manter-se. Em consequência, o mercado deve manter-se fortemente competitivo, inclusive utilizando práticas de dumping, especialmente em mercados novos e marginais como o brasileiro.

Embora desejável, parece pouco crível que o mercado brasileiro venha a retomar o crescimento sustentado a curto prazo. Tampouco parece provável que as condições sistêmicas de competição acima analisadas venham a alterar-se de forma substancial e favorável.

É desejável que esse cenário peque por excessivo pessimismo. No entanto, se éle é plausível, a obtenção de uma estrutura sustentável para a indústria petroquímica não será facilitada por características de contexto, dependendo essencialmente de condições setoriais. As duas ordens de fatores são obviamente interdependentes, fazendo-se momentaneamente a sua cisão por motivos estritamente expositivos, para, a seguir, retomar a trama.

A curto prazo, duas características da estrutura petroquímica parecem demandar tratamento mais urgente : a contestabilidade do mercado brasileiro pelas importações e a conformação de grupos empresariais capazes de enfrentar a competição internacional. Como já foi discutido, as duas características são articuladas, pOsto que a estrutura empresarial vigente dificuitq, pelas suas ineficiências, a competição com as importações e estas impõem tetos às margens de acumulação dos grupos. Assirrl a reestruturação empresarial constitue um elemento fundamental de enfírentamento da abertura.

No entanto, cabe reiterar, a incidência e o timing das medidas de abertura e reestruturação são distintos. As primeiras medidas incidem direta e imediatamente sObre o mercado, o faturamento e a rentabilidade das empresas. As segundas, operando inicialmente sObre a estrutura patrimonial, apenas mediatamente vão incidir sObre os custos. Da mesma form% a implementação das medidas de abertura tem caráter imediato enquanto as medidas de reestruturação requerem um longo tempo de gestação e prazos relativamente longos de realização.

As especificidades brasileiras agravam substancialmente o desequilíbrio acima descrito (S). Do lado da política de abertura; a tradição do uso de barreiras não tarifáüas legou uma estrutura institucional pouco preparada em termos de recursos e instrumentos, para a defesa dos produtores nacionais contra práticas desleais de comércio que, como já foi mencionado, são corriqueiras no mercado petroquímico internacional. Corrigir essas deficiências constitui uma tarefa indispensável para uma economia aberta e, no caso da petroquímicaj urgente. Do lado da política de reestruturação, a complexidade da estrutura brasileira já foi apontada, assim como as dificuldades de lograr uma estrutura sustentável através da atual política de privatização.

As duas questões acima apontadas – abertura e reestruturação – tomam-se ainda mais complexas e imbricadas no caso brasileiro pelo monopólio do fornecimento da nafta pela Petrobrás, que, como vimos, a toma parte fundamental na definição da competitividade internacional da indústria e na configuração da sua estrutura empresarial.

Olhando apenas para a indústria petroquímica, a análise anterior sugere que, para reduzir os desequilíbrios acima expostos e tratar adequadamente a complexidade da reestruturação empresarial do setor, seria conveniente rever os ritmos de execução das políticas de abertura e privatização. No entanto, a mesma análise aponta para o alto grau de inércia da estrutura vigente, derivada da sua história e da sua própria compièxidade, sugerindo que a força transformadora dessas políticas não deva ser desperdiçada por uma revisão que as adie ad infinitum. Em outras palavras, a análise anterior propõe um horizonte finito, estabelecido de forma negociada entre os vários atores intervenientes, para implantar uma estrutura sustentável na petroquímica brasileira.

Ainda dentro dos mesmos limites setoriais, considerando a importância estratégica da petroquímica para o país, pode-se imaginar que a Presidência da República poderia constituir um foro de negociação entre os vários agentes governamentais e os grupos empresariais que participam da indústria petroquímica visando estabelecer uma estrutura mais competitiva internacionalmente e normas de regulação de preços ( notadamente da nátia ) e de divisão de margens sustentáveis ao longo do tempo. Esta negociação poderia incluir várias formas de financiamento ( uédito, debêntures, etc) visando o fortalecimento tecnológico e empresarial, inclusive para exportaçõeS e o uso de procedimentos alternativos aos leilões no Programa de Privatização. Este apoio poderia ser sujeito a obtenção de índices de desempenho técnico e de custos, que assegura a competitividade intemacional dos produtos brasileiros, adequando-os à abertura. Combinada à reestruturação, esta poderia ser menos dolorosa para os casos em que a produção local provasse ser inviável, à semelhança do que ocorre no exterior.

Não é demasiado insistir que o período recente representou um processo de aprendizado intenso para todos os atores envolvidos na petroquímica, ajudando a romper a inércia estrutural. As posições relativas à privatização acima relatadas ilustram esse processo, que permite ter um moderado otimismo quanto à factibilidade setorial das propostas acima esboçadas.

Tampouco é excessivo lembrar que o tipo de proposta acima exposto implica numa concepção de política industrial setorializada, em que os mecanismos gerais de política são adequados, na substância e no tempo, às especificidades dos diversos setores, demandando, pela sua complexidade, instrumentos de articulação institucional.

No entanto, cabe aqui reiterar o limite setorial da análise anterior e, inserindo as propostas em um contexto mais amplo, qualificar sua exequibilidade. Assim, é importante notar que as duas políticas identificadas como estratégicas para o futuro do setor -abertura e reestruturação – não lhe são exclusivas. Ao contrário, aplicam-se a outros setores e fazem parte de um diagnóstico da crise brasileira que identifica na proteção contra as importações e na interveniência do Estado raízes estruturais desta crise.

Este diagnóstico, equivocado ou não, encontra sólido respaldo político, interna e externamente. Propostas de revisão setorial das políticas de abertura e privatização serão duramente atacadas como uma volta ao passado, independentemente do seu conteúdo substantivos e de seus efeitos de longo prazo. Caberá aos defensores de propostas de reestruturação da indústria petroquímica arregimentar forças políticas capazes de resistir e vencer esses inevitáveis ataques. Em consequènci& o destino da petroquímica brasileira será decidido tanto em escritÓrios como na mídia – o que, no fundo, não deve ser motivo de espanto, posto que a economia é sempre política.

NOTAS

*) Consultor do INALE. As opiniões aqui expostas são de natureza estritamente pessoal.

l ) Para uma tipologia detalhada das empresas petroquímicas internacionais veja-se Steinbaum e Fernandes ( 1992).

2 ) Para uma descrição detalhada das empresas estatais atuantes na petroquímica mundial veja-se Silva Filho ( 1990).

3 ) Vale a pena recordar que na Alemanha, o processo de formação da IG Farben, fortemente motivado pela necessidade de competir internacionalmente, levou vinte anos, pelo menos. Veja-se a respeito Baumler ( 1963).

4 ) O desequilíbrio entre medidas que visam aumentar a competição e medidas que têm por objetivo ampliar a competitividade da indústria brasileira era intrínseco à política industrial e de comércio exterior adotada no governo passado. Para uma análise mais detalhada veja-se Erber (1992).